VII SA/Wa 2468/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...]września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] – działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. K. i K. K. – umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) z tytułu budowy muru oporowego wykonanego z pustaków betonowych wypełnionych betonem zbrojonym stalą o długości ok. 60 m, wysokości 1,1 m i grubości 0,3 m, zlokalizowanego w pasie drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]stycznia 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest w niniejszej sprawie możliwości zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności, o której mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej. Z kolei niemożność rozpatrywania przedmiotowego wniosku o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do udzielenia ulg w spłacie opłat legalizacyjnych. W przypadku legalizacji strona uzyskuje bowiem uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości jest wyłącznym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Minister Finansów stwierdził, że inwestor realizujący projekt budowlany bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę musi być świadom, iż albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja popełnionej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia procedury i sankcji w postaci nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu. Na koniec organ wskazał, że umorzenie postępowania, z uwagi na brak przedmiotu, stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy czyli wydania przez organ administracji publicznej decyzji pozytywnej albo negatywnej. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem zastosowanie w takiej sytuacji ma art. 61 a § 1 k.p.a., jednak wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest tożsame z odmową wszczęcia postepowania. Nie jest to zatem decyzja nieprawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. złożyli E. K. i K. K. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze wskazali, że podejmowane przez Wojewodę działania jednoznacznie wskazywały, że organ dąży do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Postępowanie Wojewody cechowała niekonsekwencja, przez co skarżący utracili zaufanie do organów władzy publicznej. Uznali, że bezpodstawnie organ nie zastosował przepisów prawa materialnego, które wyraźnie wskazują na zastosowanie do kar odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z czym dział ten ma zastosowalnie również do opłat legalizacyjnych. Na koniec wskazali, że pomimo licznych orzeczeń sądów, na które powołuje się organ, to przepisy prawa winny stanowić podstawę wydania decyzji oraz prowadzenia sprawy przez organy. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanego art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podziela argumentację organów obu instancji wynikającą z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczącą możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Stosownie do art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Opłata legalizacyjna nie jest ani jednym, ani drugim ani trzecim ze wskazanych zobowiązań podatkowych. Jest opłatą administracyjną umożliwiającą zalegalizowanie bezprawnie podjętych przez inwestora działań prowadzących do wybudowania obiektu bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Służy zatem doprowadzeniu do stanu zgodności z prawem i umożliwia inwestorowi, świadomemu przecież popełnionej samowoli, zalegalizowanie samowoli budowlanej. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23 kwietnia 2013 r.: sygn. akt II FSK 113/12, oraz sygn. akt II FSK 2481/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl), konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje przepisu art. 67a. A zatem, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Organ odwoławczy nie badał w tym postępowaniu wysokości nałożonej opłaty, ani zasadności jej nałożenia, ani też możliwości jej umorzenia. Postępowanie przeprowadzone przez Ministra Finansów sprowadzało się do stwierdzenia - w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – braku możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna nie jest podatkiem ani karą. Jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź nie. Od jej uiszczenia uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej. Inwestor nie ma jednak przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. Nie jest to zatem opłata, w stosunku do której można stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna ustalana jest w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, zaś przepisy Ordynacji podatkowej nie mają do opłaty legalizacyjnej zastosowania. W przypadku nie uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W takiej sytuacji z kolei, inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Alternatywną bowiem dla nie uiszczenia opłaty, czyli nie skorzystania z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, jest rozbiórka tej samowoli. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Podsumowując, uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno jednak zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Reasumując należy podkreślić, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna -jak już wyżej wspomniano- nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty - inwestor - decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, zmniejszenia wysokości opłaty, bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Istotą omawianego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestia podmiotu ubiegającego się o umorzenie (inwestora), jego sytuacja finansowa i ewentualność umorzenia bądź zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a sama opłata, jako świadczenie, które nie ma charakteru należności podatkowej i tym samym nie podlega regulacjom opartym na Ordynacji podatkowej. Wywody przedstawione w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdują zastosowanie do każdego inwestora. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Ministra Finansów, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do przyznania ulgi w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Prowadzi to do konkluzji, iż Minister Finansów oraz Wojewoda [...] prawidłowo umorzyli postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Na koniec, odnosząc się do argumentacji skargi, wskazać jedynie trzeba, że organy działają w oparciu o przepisy prawa, zaś sądy i wydawane przez nie orzeczenia przyczyniają się do tworzenia jednolitej praktyki stosowania prawa. Nie można też stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy działały bez podstawy prawnej. Decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a pełne stanowisko organów, a zatem omówienie stanu faktycznego oraz odniesienie tego stanu faktycznego do podstawy prawnej znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych, w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnieniach obu decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.