II OSK 668/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Bk 576/11 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. oddalił skargę A. C. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Suwałkach w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375 000 zł za samowolną rozbudowę budynku obsługi podróżnych z motelem. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu samowolnej rozbudowy przez skarżącego budynku obsługi podróżnych z motelem, polegającej na zabudowaniu tarasu i urządzeniu zadaszonej sali konsumpcyjnej o wymiarach 11,45,m x 13,70 m, nałożył na inwestora określone obowiązki celem zalegalizowania samowoli. Skarżący wypełnił zobowiązanie dostarczając organowi żądane dokumenty. PINB PZ w Suwałkach nałożył na skarżącego opłatę legalizacyjną w kwocie 375 000 zł, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Organ zaliczył budynek obsługi podróżnych z motelem do budynków kategorii XIV, współczynniki k i w określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane odpowiednio 15,0 i 1,0, natomiast stawka opłaty s jako stała, wyniosła 500 zł. W zażaleniu od postanowienia organu I instancji skarżący stwierdził, że opłata jest niewspółmierna do wartości samowolnej rozbudowy, a nadto zarzucił przyjęcie niewłaściwych rozmiarów samowolnej rozbudowy 11,45 m x 13,70 m. Jego zdaniem zabudowa tarasu obejmuje powierzchnię o wymiarach: 4,96 m x 13,5 m oraz 6,82 m x 3,32 m czyli łącznie 85 m2 , a nie 156, 86 m2 jak przyjął organ I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko inspektora powiatowego co do prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Nadto, za zasadny przyjął zarzut Skarżącego, dotyczący wymiarów samowolnej rozbudowy, lecz nie mający znaczenia dla wysokości opłaty legalizacyjnej, do wyliczenia której przyjmuje się współczynnik "w" oznaczający kubaturę obiektu, a nie jego powierzchnię. Organ przyjął najmniejszą możliwą kubaturę – do 2 500 m3 , co oznacza prawidłowość wyliczenia. W skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz umorzenie całości sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż zabudowanie istniejącego tarasu nastąpiło w technologii kanadyjskiej, w niczym nie zmieniło funkcji obiektu i jego kubatury, gdyż taras nie jest użytkowany w okresie zimowym. Uważał, że tej lekkiej zabudowy nie można traktować jako rozbudowy budynku. Stwierdził, że nałożona kara pieniężna jest niesprawiedliwa i niszcząca przedsiębiorcę, zaś organ nie musiał nakładać tak wysokiej opłaty legalizacyjnej. Na rozprawie sądowej skarżący zakwestionował zaliczenie jego obiektu do kategorii XIV uważając, że ta kategoria dotyczy hoteli, zaś jego budynek stanowi miejsce obsługi podróżnych, posiada bar i 7 pokoi noclegowych, znajduje się przy drodze krajowej – przejście graniczne i niej jest położony w pobliżu jezior. Podniósł zarzut niesprawiedliwości wysokiej opłaty legalizacyjnej, której wysokość przekracza wartość całego budynku. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając istnienie obowiązku organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej bez wnikania w sytuację finansową skarżącego, która może mieć znaczenie przy ewentualnym ubieganiu się o jej umorzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę, stwierdzając, że organy naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. W przypadku samowoli budowlanej, w celu jej zalegalizowania nalicza się opłatę stosownie do art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (art. 49 ust. 2 ustawy). W załączniku do ustawy wyliczono wiele kategorii obiektów z przypisanymi im współczynnikami. Skoro budynek Skarżącego (jak sam określa) jest przeznaczony do obsługi podróżnych, posiada bar, 7 pokoi noclegowych i jest usytuowany przy uczęszczanej trasie do przejścia granicznego, to niewątpliwie można ten obiekt zaliczyć do rodzaju moteli, wpisanych do kategorii XIV załącznika. Z analizy załącznika nie wynika, zdaniem sądu, by możliwe było inne zakwalifikowanie obiektu. Najbardziej zbliżona jest kategoria XVII – budynki handlu, gastronomii i usług..., gdzie wszystkie współczynniki do wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej są takie same, jak przy kategorii XIV. Skarżący, kwestionując kategorię jednakże nie wskazał do jakiego rodzaju budynków byłby skłonny zaliczyć swój obiekt, służący do obsługi podróżnych. W ocenie Sądu, kwalifikacja dokonana przez organy nie naruszyła tych przepisów, w tym współczynnika wielkości obiektu. Powierzchnia rozbudowy nie jest brana pod uwagę przy wyliczaniu opłaty legalizacyjnej. Przy naliczeniu opłaty, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma znaczenia jakość zastosowanych materiałów budowlanych (technologia kanadyjska) przy samowolnej rozbudowie, ani też sezonowość użytkowania tej części obiektu (tylko w porze letniej). Nałożenie opłaty jest obligatoryjne, a przepisy te są zgodne z Konstytucją. Opłata legalizacyjna musi być odpowiednio wysoka, aby odniosła zamierzony skutek prewencyjny. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając następujące naruszenia: 1) błędną wykładnię przepisu art.3 pkt 6) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), polegającą na uznaniu, iż zabudowa istniejącego tarasu stanowi rozbudowę budynku obsługi podróżnych; 2 ) niewłaściwe zastosowanie - w rezultacie wskazanej wyżej wykładni - art. 28 ust. 1, art. 48 i art. 49 ustawy przez przyjęcie, iż zabudowa tarasu nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej, i następnie ustalenie normatywnych konsekwencji zakwalifikowania przedmiotowych robót jako wykonanych bez pozwolenia rozbudowy. Wniósł ponadto o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego i w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że technologia kanadyjska zastosowana w obiekcie nie zmieniła jego kubatury i funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji określone zostały w ust. 2 art. 48, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Podkreślić należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowowadministracyjnym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r. OSK 1602/04 Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 p.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie - jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji - inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust.1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem, woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suwałkach, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu. W treści tego postanowienia poinformowano skarżącego, że kolejnym etapem prowadzonego postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej. Skarżący wykonał obowiązki nałożone w powyższym postanowieniu i przedłożył wymagane dokumenty tj decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010r., cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z ocena stanu technicznego budynku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skoro inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dąży do zalegalizowania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej wskazał, że organy prawidłowo naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. Sąd przedstawił wynikający z przepisów sposób obliczania opłat legalizacyjnych, oraz odniósł go stanu faktycznego sprawy stwierdzając, że opłata aczkolwiek bardzo wysoka zgodna jest z obowiązującymi przepisami. Natomiast w skardze kasacyjnej skarżący nie podnosi zarzutów co do samego sposobu ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, natomiast zarzucając naruszenie art.3 pkt 6) ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 ust. 1, art. 48 i art. 49 ustawy, kwestionuje sam fakt wystąpienia samowoli budowlanej, przez przyjęcie, iż zabudowa tarasu nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Jednym słowem kwestionuje ten wcześniejszy etap postępowania legalizacyjnego, który został przez skarżącego wykonany poprzez dostarczenie wymaganych dokumentów w tym między innymi decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2010r.., która to decyzja została wydana na wniosek skarżącego w związku z przystąpieniem do postępowania legalizacyjnego. W takich okolicznościach sprawy hybione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie kwestionował ustaleń, iż zabudowy tarasu dokonał bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż nie ma prawnego znaczenia technologia w jakiej dokonano zabudowy przedmiotowego tarasu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z tym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (pkt 7a art. 3). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 725/08, LEX nr 550251). Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08, LEX nr 526413). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie w wyniku zabudowy tarasu powstało dodatkowe pomieszczenie. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 ustawy - Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie należy do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że realizacja inwestycji przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany rozstrzygnąć o losie tej inwestycji. Stąd też w niniejszej sprawie organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, do której skarżący przystąpił przedkładając wymagane dokumenty, w takich okolicznościach ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.