I OSK 1832/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 136/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 136/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], jedn. ewid. [...], objętej księga wieczystą nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w K. przy ul [...] - na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. Wysokość opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalono na kwotę 492.710,00 zł. Na wniosek użytkownika wieczystego opłatę rozłożono na 20 rat płatnych rocznie i ustalono, że rozłożona na raty nieuiszczona część opłaty podlega oprocentowaniu obliczonemu przy zastosowaniu stopy bazowej wykorzystywanej do ustalenia stopy referencyjnej służącej do obliczenia wartości pomocy publicznej, ustalanej okresowo przez Komisję Europejską (aktualna stopa bazowa wynosi 4,91%) i marży w wysokości 10%. Określono kwoty i terminy uiszczania rat. Od powyższej decyzji, w części dotyczącej wysokości oprocentowania rat nieuiszczonej części opłaty, odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji w tej części. Strona odwołująca się podniosła również, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. tj. zasady instancyjności, bowiem to właśnie Wojewoda [...] ustalił kwotę oprocentowania, a w tym zakresie kwestionowana jest decyzja Prezydenta Miasta K.. Odwołanie od decyzji będzie rozpatrywał Wojewoda [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewody nie można podzielić stanowiska strony odwołującej się, aby przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależniał możliwość wyrażenia zgody przez wojewodę od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten pełni jedynie funkcję informacji, wskazując formę, w jakiej zgoda winna być udzielona. Przepis art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wskazuje, aby zgoda o której mowa w tym przepisie mogła być wydana jedynie na wniosek strony. Ze względu na przedmiot tej regulacji przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zgoda taka może zostać podjęta jedynie z inicjatywy strony byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy. Według Wojewody nie bez znaczenia jest również fakt, że przepis art. 4 ust. 17 wymienionej ustawy odsyła do "odpowiedniego" stosowania art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany wyżej art. 4 ust. 5 ma jedynie umożliwić organowi wydającemu decyzję zastosowanie innej stopy procentowej przy rozłożeniu na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewoda uważa, że organ pierwszej instancji nie jest związany zgodą i może określić oprocentowanie w sposób wynikający z art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zarzut dotyczący braku podstaw do wydania, na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydania decyzji. Dotyczy on bowiem nie samej decyzji, ale zarządzeń wojewody, które nie podlegają weryfikacji w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności wskazano, że organ odwoławczy, jakim jest w niniejszej sprawie Wojewoda [...], nie jest tożsamy z organem, o którym mowa w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pismem z dnia 15 lutego 2012 r. Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w ww. art. 4 ust. 4 stopy procentowej, a wniosek ten dotyczył wszystkich postępowań prowadzonych przez ten organ. W efekcie tego wystąpienia wydane zostało zarządzenie Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r., zmienione zarządzeniem Wojewody [...] z dnia 7 maja 2012 r. Wojewoda podniósł ponadto, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie określa ani maksymalnych, ani minimalnych wysokości progów oprocentowania, której podlega część opłaty. Określa natomiast, przy użyciu jakiej stopy procentowej oprocentowanie to może być naliczone i daje możliwość zastosowania innej stopy procentowej niż wskazana w ustawie. Gdyby intencją ustawodawcy było to, aby oprocentowanie mogło zostać ustalone jedynie w sposób korzystniejszy dla użytkownika wieczystego ubiegającego się o przekształcenie swego prawa w prawo własności, to zostałoby to wskazane w przepisie. Stawka ta może być więc zarówno niższa, jak i wyższa niż wynika to z treści wskazanego powyżej art. 4 ust. 4. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] Spółka z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, wskazał, że podziela podstawowy jej zarzut dotyczący wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 5 i ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wraz z przedstawioną argumentacją. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stopa procentowa od nieuiszczonych rat opłaty została określona jednoznacznie przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziana w ust. 5 możliwość odstępstwa od tak ustalonej stawki ma charakter wyjątkowy. Skorzystanie z tej możliwości obwarowane zostało określonymi warunkami, których treść i zakres nie mogą podlegać dowolnej i rozszerzającej wykładni. Wedle art. 4 ust. 17 w/w ustawy do wyrażenia przez wojewodę zgody na zastosowanie innej stawki procentowej stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. "Odpowiednie" stosowanie normy, do której dany przepis odsyła nie polega na dowolnym doborze jej elementów, ale na zastosowaniu tej normy w tak szerokim, jak jest to tylko możliwe, zakresie. Wskazany przepis ustawy gospodarce nieruchomościami reguluje tryb wyrażania zgody przez m. in. wojewodę i nie pełni – jak chce tego organ – tylko funkcji "informacyjnej". Nie ma żadnych przeszkód, aby tryb ten w całości mógł być stosowany w przypadku wyrażania zgody na inną stopę procentową od nieuiszczonych rat opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność. W ocenie Sądu pierwszej instancji tryb ten zaś ma wyraźnie charakter indywidualny, stosowany do konkretnego przypadku. Przekonuje o tym zarówno konieczność złożenia odpowiedniego wniosku, jak i określenie terminu do wydania zarządzenia, a przede wszystkim brak wyraźnie, ustawowo wskazanej kompetencji do zastąpienia regulacji ustawowej regulacją lokalną. Zdaniem Sądu, konstrukcja instytucji zgody i tryb jej udzielania pozwalają na stwierdzenie, że odstępstwo od określonej ustawowo stopy procentowej zasadniczo dotyczy sytuacji, w których chodzi o przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla właściciela nieruchomości. To właśnie dlatego organ zamierzający przyjąć taką stopę procentową, której stosowanie może przynosić państwu lub jednostce samorządu terytorialnego mniejsze niż gwarantuje to ustawa przychody, musi uzyskać na to zgodę. Zgoda ta udzielana jest organowi, a nie stronie postępowania. Skoro owa zgoda nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mogła ona dotyczyć stopy procentowej mniej korzystnej dla wieczystego użytkownika. W takiej bowiem sytuacji wieczysty użytkownik byłby pozbawiony możliwości ochrony własnych praw. Według Sądu pierwszej instancji użytego przez ustawodawcę sformułowania "inna stopa procentowa" nie można wykładać w sposób zaprezentowany przez organ. W art. 4 ust 4 ustawy stopa procentowa nie została określona wartościowo, lecz odnosi się do stopy procentowej redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Słowo "inna" użyte w ust. 5 odnosić więc należy nie do stawki (bo takiej w ust. 4 nie ma), lecz do sposobu określenia stopy procentowej. W takim kontekście teza, że udzielenie zgody dotyczyć może tylko takiej stopy procentowej, która wedle prognoz będzie bardziej korzystna dla wieczystego użytkowania, jest w pełni uzasadnione. Udzielając zgody na przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla finansów państwa Wojewoda (działający jako reprezentant tego państwa) akceptuje stan z założenia dla strony korzystniejszy. Jest oczywiste, że akceptacją tą, działając ewentualnie jako organ odwoławczy, będzie związany. Sąd nie podzielił dalszych zarzutów skargi związanych z "tożsamością organów", wskazując że jeśli decyzja wydawana jest na podstawie aktu prawa miejscowego pochodzącego od Wojewody, to nie oznacza, iż Wojewoda ma być wyłączony od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Problem w sprawie nie tkwi w owej "tożsamości", lecz w charakterze przyjętego jako podstawa prawna decyzji, aktu Wojewody. Końcowo Sąd wskazał, że choć stwierdzone naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, decyzja w całości musi zostać wyeliminowana z obrotu, bowiem bez określenia stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty, decyzja samodzielnie nie może funkcjonować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 5 i ust. 17 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t. Dz.U. z 2012, poz. 83) poprzez uznanie, że zarządzenie Wojewody jako akt o charakterze generalnym nie może stanowić podstawy prawnej do określenia stopy procentowej w indywidualnej decyzji. Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda powtórzył prezentowane dotychczas argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska, iż treść art. 4 ust. 17 ustawy przekształceniowej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia możliwości wyrażenia zgody, o której mowa w art. 4 ust. 5 ustawy przekształceniowej od złożenia wniosku przez starostę, a także wskazywał, że zarządzenie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć charakter aktu generalnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. z siedzibą w N. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które to podstawy okazały się nieuzasadnione. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. jednakże jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 §1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. został powiązany z zarzutami naruszenia prawa materialnego – art.4 ust.4 w zw. z ust.5 i ust.17 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 145 §1 pkt 1 lit.c określa jedynie sposób rozstrzygnięcia, a skoro nie zostały wskazane, jako naruszone, inne przepisy procesowe, to w istocie skarga kasacyjna oparta została na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. Należy zatem rozważyć zasadność podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zarządzenie Wojewody, o którym mowa w art.11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest aktem o charakterze indywidualnym, czy też może mieć charakter aktu generalnego. Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii należy przypomnieć, że przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewidują możliwość rozłożenia na raty opłaty za przekształcenie na wniosek użytkownika wieczystego ( art.4 ust.3), zaś nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski ( art.4 ust.4). Z treści art. 4 ust.5 i ust.17, który odsyła do odpowiedniego stosowania art.11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w zakresie określenia wysokości stopy procentowej od nieuiszczonej części opłaty innej niż stopa redyskonta weksli, stosowana przez Narodowy Bank Polski w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa wysokość stopy procentowej od nieuiszczonej części opłaty określa w zarządzeniu wojewoda. Z art.11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wojewoda wydaje zarządzenie na wniosek złożony przez starostę. Wojewoda na wniosek starosty wydaje zarządzenie w indywidualnej sprawie określonej we wniosku, gdyż odmienne określenie stopy procentowej niż ustawowe, wskazane w art. 4 ust.4 ustawy 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wymaga odniesienia do konkretnej nieruchomości i sytuacji konkretnego podmiotu ubiegającego się o rozłożenie na raty. Oprocentowanie to może być określone stałą lub zmienną stopą procentową. Wojewoda nie może zatem podjąć zarządzenia mającego generalny charakter i określającego wysokość oprocentowania od nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie dla wszystkich użytkowników wieczystych inne niż stopa redyskonta weksli stosowana przez NBP. Wojewoda powinien wydać zarządzenie zawsze na wniosek i w jednostkowej sprawie. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2606/13 stwierdził, że: " Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 4 ust. 5 ustawy, w ogóle nie wziął pod uwagę, mającego podstawowe znaczenie w sprawie, art. 4 ust. 17 ustawy. Przepis ten, w zakresie trybu obniżenia stopy procentowej za nieuiszczone opłaty z tytuły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odsyła do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Postanowienia art. 11 ust. 2 u.g.n. wskazują, że rada ma podjąć uchwałę o zastosowaniu innej stopy procentowej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku przez odpowiedni organ. Oznacza to, że rada może wydać uchwałę tylko w sprawie jednostkowej. Powołany art. 11 ust. 2 w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany stopy oprocentowania w formie uchwały rady o charakterze generalnym. Zawsze rada podejmuje taką uchwałę na wniosek i w jednostkowej sprawie." Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, odnosząc je odpowiednio do zarządzenia Wojewody. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie stwierdził, że regulacja zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość wydania przez wojewodę aktu o charakterze generalnym. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekać będą w sprawie w innym stanie prawnym, bowiem nie mogą pominąć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. ( Dz.U.poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz.U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.