I OSK 2606/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 792/13 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Gliwice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 2606/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 792/13, uchylił rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2012 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rada Miejska w Gliwicach, uchwałą z dnia 20 grudnia 2012 r., podjętego na wniosek Prezydenta Miasta, wyraziła zgodę na zastosowanie stopy procentowej w wysokości odsetek ustawowych obowiązujących na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy ustaleniu oprocentowania rozłożonej na raty, niespłaconej części należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność miasta Gliwice (§ 1). Wskazano, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 3), a jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Gliwice (§ 2). Wojewoda Śląski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdził nieważność uchwały z dnia 20 grudnia 2012 r. Wskazano, że regulacja przewidująca wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, narusza przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172, ze zm.), ponieważ nie należy ona do żadnej kategorii aktów podlegających ogłoszeniu, wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2007 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa) nie kreuje kompetencji dla rady miejskiej do uchwalania norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczających adresatom nakazy, zakazy i uprawnienia. Przyznaje jedynie uprawnienie do wyrażenia zgody na zastosowanie przez organ wykonawczy proponowanego przez niego, umownego oprocentowania rat. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może wyrazić zgodę" wskazuje, że zgoda ta dotyczy konkretnej sprawy i jest elementem konkretnego postępowania. W tej sytuacji Rada Miasta nie mogła dla ustalenia oprocentowania innego, niż redyskonto weksli stosowane przez NBP, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego. Odstąpienie od ustawowego określenia stopy oprocentowania niespłaconej opłaty należy do organu wykonawczego gminy, natomiast ustanowienie w formie przepisów generalnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ ten zostaje, wbrew postanowieniom ustawy, na mocy aktu prawa miejscowego związany wolą rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi Miasta Gliwice, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 4 ust. 1-5 ustawy, osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia (ust.1). W decyzji o przekształceniu właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do czego stosuje się art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) (ust.2). Opłatę rozkłada się na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat (ust.3). Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust.4). Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej (ust.5). Wyrażenie tej zgody, według art. 11 ust. 2 u.g.n., następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Inna, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, stopa procentowa może być wyższa, lub niższa od przewidzianej w ustawie. Właściwy organ ma do wyboru zastosowanie stopy ustawowej lub innej, na którą rada lub wojewoda wyraził zgodę. Stopa procentowa może zostać wskazana liczbowo albo przez odniesienie do innej stopy procentowej jako jej ułamek, równość lub wielokrotność, można też określić widełki, w jakich organ wykonawczy może się poruszać. Nie można natomiast całkowicie odstąpić od oprocentowania rat. Uchwała w tym zakresie nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 106 K.p.a., nie jest też aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Podniesiono, że uchwała wyrażające zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej, niż stosowana przez NBP, może mieć charakter ogólny, tzn. dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości albo może być podejmowana odrębna uchwała dla każdego indywidualnego przypadku. Dopuszczalne jest też ustalenie różnych stóp procentowych dla różnych kategorii użytkowników wieczystych, lecz zróżnicowanie nie może mieć charakteru dyskryminującego, ani naruszać zasady równości wobec prawa. Nie jest natomiast dopuszczalne całkowite odstąpienie od oprocentowania nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie. Sąd I instancji wskazał, że uchwała rady ma stanowić reakcję na wniosek i odnosić się do ujętej w nim indywidualnej sprawy. Nie wyklucza to jednak możliwości określania przez radę gminy w drodze uchwały ogólnego udzielania zgody na inne stopy procentowe od nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych, określenia, w jakiej wysokości ma być zastosowana stopa procentowa, od kiedy i w stosunku do których nieruchomości, ponieważ kompetencją rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie zarządzania i rozporządzania nieruchomościami należącymi do gminy. WSA w Gliwicach stwierdził, że na wniosek Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej w stosunku do niespłaconej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wprawo własności nieruchomości, Rada Miejska w Gliwicach podjęła uchwałę, w której wyraziła zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Miasta Gliwice. Takie sformułowanie pozwala na zastosowanie tej uchwały do większej liczby nieruchomości i nie powoduje konieczności podejmowania kolejnych uchwał w stosunku do każdej nieruchomości z osobna. Nie wpływa to jednak na zmianę charakteru tej uchwały i nie pociąga za sobą konieczności jej publikacji. Podkreślono, że Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym powinien był jedynie zakwestionować uchwałę w zakresie, w jakim określała ona obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski, żądając uchylenia wyroku WSA w Gliwicach i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie: • art. 4 ust. 5 ustawy poprzez uznanie, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej może być podjęta zarówno w stosunku do wszystkich nieruchomości, określonych ich kategorii, lub konkretnej nieruchomości, a zatem mieć charakter indywidualny albo generalny; • art. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy, poprzez brak jednoznacznego określenia, czy uchwała podjęta na postawie art. 4 ust. 5 ustawy powinna mieć charakter generalny czy indywidualny; • art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że nieprawidłowe wejście w życie uchwały nie skutkuje nieważnością aktu w całości, a w konsekwencji, że możliwe jest pozostawienie w obiegu prawnym uchwały nieokreślającej daty jej wejścia w życie; • art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną. Skarżący podkreślił, że uchwała Miasta Gliwice nie stanowi aktu prawa o charakterze generalnym, mającym zastosowanie do nieokreślonej ilości spraw, ponieważ art. 4 ust. 5 ustawy przyznaje radzie gminy uprawnienie jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie przez organ wykonawczy proponowanego przez niego, umownego oprocentowania rat w indywidualnym, konkretnym przypadku. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 4 ust. 4 ustawy, a jako wyjątek nie może być stosowana globalnie i na przyszłość, bez rozpatrzenia konkretnego przypadku umownego oprocentowania. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może wyrazić zgodę" oznacza, że zgoda ta dotyczy konkretnej sprawy. Podkreślono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zastosowanie innej stopy procentowej może dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości. Zgoda rady gminy na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części opłaty jest elementem konkretnego postępowania i dlatego zgoda powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy indywidualnego wniosku w tej sprawie. Odniesienie się przez radę do konkretnego przypadku pozwala jej na zachowanie swych funkcji kontrolnych, które tylko w ten sposób nie staną się iluzoryczne. W odpowiedzi na skargę Miasto Gliwice wniosła o jej oddalenie, wskazując, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga zawiera uzasadnione podstawy. Podnieść trzeba, że Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83; dalej: ustawa). Przypomnieć należy, że w art. 4 ustawy została uregulowana całość problematyki związanej z opłatami dotyczącymi przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W przepisie tym uregulowano m. in. kwestię bonifikaty od opłaty należnej od przekształconego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4 ust. 7) oraz sprawa ustalenia innej, niż określona w art. 4 ust. 4, stopy procentowej od nieuiszczonej opłaty (art. 4 ust. 5). Obie te instytucje mają inne cele i nie można odnosić się do nich w drodze analogii. Bonifikata dotyczy bowiem użytkowników wieczystych, którzy wystąpili o przekształcenie dotychczasowego prawa w prawo własności. Może być ona przyznana w formie aktu generalnego, ponieważ rozpoczyna ona niejako proces przekształcenia dotychczasowego prawa. Ustawodawca chciał, aby ten proces dotyczył jak najszerszej grupy użytkowników wieczystych. Dodatkowe ulgi zachęcały użytkowników wieczystych do występowania z wnioskiem o przekształcenie dotychczasowego prawa w prawo własności. Kwestia zmiany wysokości oprocentowania opłaty, która nie została uiszczona, dotyczy natomiast innego stanu faktycznego i prawnego. W tym wypadku mamy do czynienia z podmiotem, wobec którego wydana została już decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podmiot ten nie uiszcza, określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, opłat z tytułu przekształcenia prawa użyłkowania wieczystego w prawo własności. W tym wypadku ustawodawcy nie chodzi już o to, aby zachęcać użytkowników wieczystych do przekształcenia dotychczasowego prawa, natomiast celem tego rozwiązania jest zabezpieczenie prawidłowości wnoszenia ustalonych opłat. Niuiszczenie opłat będzie bowiem skutkowało finansowymi konsekwencjami wobec podmiotu niewypełniającego nałożonych na niego obowiązków. Ustawodawca przewidział w art. 4 ust. 5 ustawy sytuację, w której konsekwencje nieuiszczenia opłaty mogą być złagodzone. Przepis art. 4. ust. 5 ustawy dotyczy więc innej instytucji prawnej, niż określona w art. 4 ust. 7 ustawy. Nie można zatem w drodze analogii interpretować jednego z tych przepisów poprzez drugi. Takie rozwiązanie jest błędne. Dodać należy, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 4 ust. 5 ustawy, w ogóle nie wziął pod uwagę, mającego podstawowe znaczenie w sprawie, art. 4 ust. 17 ustawy. Przepis ten, w zakresie trybu obniżenia stopy procentowej za nieziszczone opłaty z tytuły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, odsyła do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Postanowienia art. 11 ust. 2 u.g.n. wskazują, że rada ma podjąć uchwałę o zastosowaniu innej stopy procentowej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku przez odpowiedni organ. Oznacza to, że rada może wydać uchwałę tylko w sprawie jednostkowej. Powołany art. 11 ust. 2 w ogóle nie przewiduje możliwości zmiany stopy oprocentowania w formie uchwały rady o charakterze generalnym. Zawsze rada podejmuje taką uchwałę na wniosek i w jednostkowej sprawie. Zgodnie z art. 169 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc zasadą jest, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Konstytucja, rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.), która określa, że organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1) a organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 26 ust. 1 i ust. 3-4). Normą kolizyjną jest art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy, jako organ kolegialny, podejmuje działania związane ze stanowieniem prawa (art. 15 ust. 1) lub kontrolą organu wykonawczego (art. 18a ust. 1). Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, ponieważ stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 50). Według art. 30 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając – na co wskazuje art. 4 ust. 5 ustawy – wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, stopy procentowej. Przejawia się w tym realizacja zadań kontrolnych tego organu. Podkreślić należy, że dopuszczenie możliwości wydania aktu wyrażającego zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy, stopy procentowej, pozbawia właściwy organ reprezentujący gminę nadanego mu mocą art. 4 ust. 5 ustawy, uprawnienia do zastosowania innej stopy procentowej dla podmiotów, które zwlekają z uiszczaniem opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jednocześnie ogranicza jego możliwości wykonania ustawowego zadania polegającego na kontrolowaniu sposobu rozliczania osób zwlekających z wniesieniem opłaty. Z uwagi na powyższe należało uznać, że Wojewoda w wydanym orzeczeniu nadzorczym trafnie stwierdził, iż wskazane w uchwale z dnia 20 grudnia 2012 r. zapisy § 1 i § 3 są niezgodne z obowiązującym prawem w stopniu istotnym i dlatego też muszą zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 5 ustawy poprzez przyjęcie, że możliwe jest zastosowanie tego przepisu wobec generalnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości przed ustaleniem ich ceny w sposób i trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należało uznać za uzasadniony. Sąd I instancji nietrafnie zatem odczytał treść zawartych w przywołanym przepisie uregulowań i nieprawidłowo uznał, że zakres uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach w przedmiocie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w powołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.