II SA/Gl 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na stosowanie stopy procentowej w opłatach za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w G. na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.a, art. 40 ust.1 pkt 3, art. 41, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1591 z późń. zm.) oraz art.70 ust. 2 w zw. z art.11 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r., nr 102, poz.651 z późń. zm.) i art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2012r. poz.83) na wniosek Prezydenta Miasta, wyraziła zgodę na zastosowanie stopy procentowej w wysokości odsetek ustawowych, określanych na podstawie art. 369 § 3 Kodeksu cywilnego, obowiązujących na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w ustaleniu oprocentowania rozłożonej na raty, niespłaconej części należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność miasta G. ( § 1) Wykonanie uchwały powierzyło Prezydentowi Miasta G. ( § 2). Wskazując jednocześnie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ( § 3). W dniu 28 października 2013r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w G. o wszczęciu postępowania nadzorczego wskazując , że regulacja zawarta § 3 uchwały przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, narusza przepis art.13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto przedmiotowa uchwała wyraża generalną zgodę na zastosowanie odmiennej od ustawy stopy procentowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi Prezydent Miasta G. stwierdził, że zapisy uchwały zawierają postanowienia ( normy prawne generalne) odnoszące się do nieograniczonego kręgu adresatów , stanowią akt prawa miejscowego i w związku z tym powinny być publikowane w dzienniku urzędowym. Na tej podstawie wniósł o umorzenie postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591, z późń. zm. ) stwierdził nieważność uchwały nr [...]z dnia [...] r. Rady Miejskiej w G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że regulacja zawarta § 3 uchwały przewidująca wejście jej w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowy Województwa [...], narusza przepis art.13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwestionowana uchwała bowiem nie należy do żadnej kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który z mocy przepisów szczególnych, podlegałby publikacji. Zdaniem Wojewody przepis art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie kreuje kompetencji dla rady miejskiej do uchwalania norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w zakresie uchwalania treści prawodawczych wyznaczających adresatom nakazy, zakazy i uprawnienia. Przyznaje jedynie uprawnienie do wyrażenia zgody na zastosowanie przez organ wykonawczy proponowanego przez niego, umownego oprocentowania rat. Wskazał przy tym , że użyte w przepisie sformułowanie "może wyrazić zgodę" wskazuje, że dotyczy ona konkretnej sprawy i jest elementem konkretnego postępowania. W tej sytuacji Rada Miasta nie mogła dla ustalenia oprocentowania innego niż redyskonto weksli stosowane przez NBP, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego. Odstąpienie od ustawowego określenia stopy oprocentowania niespłaconej opłaty należy do organu wykonawczego gminy, natomiast ustanowienie w formie przepisów generalnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ ten zostaje wbrew postanowieniom ustawy, związany wolą rady gminy, na mocy aktu prawa miejscowego. Z tych względów uchwałę uznał za wadliwą. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina G. reprezentowana przez radcę prawnego J. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2009r. nr 206, poz.1590), projektodawcy zmian formułując treść art. 4 ust.7 i 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, planowali w ten sposób umożliwić właściwym organom podejmowanie generalnych aktów ( zarządzeń, uchwał) o udzielenie bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy, jeżeli przepisy ustawy o przekształceniu przewidują możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym w zakresie udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych, to tym samym uchwała Rady Miejskiej w G. o zastosowaniu innej stopy procentowej stanowi akt o charakterze generalnym i powinna być opublikowana. Zdaniem skarżącej rozstrzygniecie nadzorcze narusza kompetencje Gminy Miasta G. oraz jej interes prawny, kwestionuje bowiem zasadność publikowania uchwały w takim kształcie w dzienniku urzędowym, tym samym godzi w zasadę transparętności aktów stanowionych przez gminę i zasadę dostępu do tych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że skarżąca powołuje się w uzasadnieniu skargi na przepisy dotyczące udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, a przedmiotem rozstrzygnięcia jest uchwala dotycząca zgody na zastosowanie odsetek ustawowych, a regulacje te nie są tożsame. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że skarżącej przysługuje uprawnienie do wyrażenia zgody na zastosowanie , innej niż określona w art.4 ust.4 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. nr 175, poz.1459, z późń. zm., dalej "ustawa"), stopy procentowej. Jak również fakt, iż zgoda ta jest wyrażana w formie uchwały. Nie jest też kwestionowana ustalona w uchwale wysokość stopy procentowej, przyjęta zgodnie z wymogami z art. 4 ust. 5 tej ustawy. Sporna pozostaje kwestia czy podjęta uchwała może mieć charakter ogólny, wskazując wysokość stopy procentowej dla wszystkich nieruchomości stanowiących własność miasta G., czy też uchwały w tym zakresie powinny być podejmowane indywidualnie w każdym przypadku, w stosunku do konkretnej nieruchomości. Nadto sporne pozostaje również ustalenie czy przedmiotowa uchwała, z uwagi na swój charakter podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1-5 ustawy, osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5 (ust.1). W decyzji o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późń. zm., dalej "u.g.n.") (ust.2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, rozkłada się na wniosek użytkownika wieczystego na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat (ust.3). Nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust.4). Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej (ust.5). Stosownie do art.4 ust.17 ustawy do wyrażenia tej zgody stosuje się odpowiednio przepis art.11 ust.2 u.g.n. Następuje więc ono odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Z powyższej regulacji wynika, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej. Inna stopa procentowa może być zarówno wyższa, jak i niższa od przewidzianej w ustawie. Właściwy organ ma do wyboru zastosowanie stopy ustawowej lub innej, na którą rada lub wojewoda wyraził zgodę. W zgodzie można określić widełki, w jakich organ wykonawczy może się poruszać. Stopa procentowa może zostać wskazana liczbowo albo przez odniesienie do innej stopy procentowej jako jej ułamek, równość lub wielokrotność. Nie można natomiast całkowicie odstąpić od oprocentowania rat. Uchwała w tym zakresie nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 106 k.p.a. Uchwała taka nie jest też aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Rada gminy nie ma podstaw prawnych, a tym samy kompetencji do udzielania zgody w formie aktu prawa miejscowego, również żaden przepis szczególny nie nakazuje ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgody rady gminy na zastosowanie innej stopy procentowej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwały podjętej w tym przedmiocie nie można potraktować jako aktu prawa miejscowego. (podobnie: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 219/07, Lex nr 327779, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/GL 912/08 LEX nr 509627) W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym. Natomiast nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że tego typu uchwala zawsze powinna mieć charakter indywidualny i dotyczyć konkretnej sprawy. Uchwała wyrażające zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej niż stosowana przez NBP może mieć charakter ogólny, tzn. dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości albo może być podejmowana odrębna uchwała dla każdego indywidualnego przypadku. W uchwale powinna być określona wysokość stopy procentowej. Dopuszczalne jest też ustalenie różnych stóp procentowych dla różnych kategorii użytkowników wieczystych, lecz zróżnicowanie nie może mieć charakteru dyskryminującego, ani naruszać zasady równości wobec prawa. Natomiast nie jest dopuszczalne całkowite odstąpienie od oprocentowania nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie. Sądowi znane są poglądy zgodnie z którymi uchwała wyrażająca zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nie może mieć charakteru ogólnego, ani charakteru przepisu prawa miejscowego. Wskazujące również, że nie jest właściwe udzielanie przez radę gminy zgody na wszystkie czynności danego rodzaju i nie wystarczy ustalenie zasad, że np. z wszystkimi nieruchomościami określonego rodzaju należy postępować w przewidziany w uchwale sposób. Zatem uchwała rady ma w tym przypadku stanowić reakcję na wniosek i odnosić się do ujętej w nim indywidualnej sprawy. Taki pogląd wyrażają wyroki: NSA z dnia 27 maja 2002 r., I SA 413/02, LEX nr 826559, i z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 1747/06, LEX nr 320927, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gl 912/08, LEX nr 509627. Przywołany pogląd zdaniem składu orzekającego nie wyklucza jednak możliwości określania przez radę gminy w drodze uchwały ogólnego udzielania zgody na inne stopy procentowe od nieuiszczonej części opłaty, z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych, określenia w jakiej wysokości ma być zastosowana stopa procentowa, od kiedy i w stosunku do których nieruchomości, ponieważ kompetencją rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie zarządzania i rozporządzania nieruchomościami należącymi do gminy. Zdaniem Sądu pogląd ten wydaje się w pełni zgodny z intencjami ustawodawcy. Świadczy o tym aktywność ustawodawcy zmierzająca do wprowadzenia takich zmian ustawy, które spowodują w praktyce odejście od zasady indywidualizmu w wydawaniu zgody na udzielanie bonifikat. Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie dnia 22 października 2007 r. i miała na celu m.in. likwidację indywidualnego charakteru zgody na zastosowanie bonifikaty i stawki procentowej, dodano wtedy m.in. do art. 68 u.g.n. ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Następnie nowelizacją z dnia 5 listopada 2009r. ( Dz. U. nr 206, poz. 1590) wprowadzono kolejne zmiany art. 68, poprzez dodanie ust. 1b, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zmieniono również art. 73 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym, właściwy organ może udzielić bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Bonifikaty te można stosować również do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że zmiany te mają doprowadzić do sytuacji, w której udzielanie bonifikaty, w każdej indywidualnej sprawie nie będzie konieczne, gdyż bonifikaty będą mogły być udzielane systemowo na podstawie zasad przewidzianych w stosownych uchwałach rad lub sejmików o zasadach zbywania nieruchomości. (patrz: Komentarz do art.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor: Ewa Bończak- Kucharczyk ) Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 950/11 stwierdzając ,że: "warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych z oczywistych względów powinny być jednakowe dla wszystkich, tak by mogły one stanowić określony wzorzec, do którego organ orzekający odnosiłby konkretny stan faktyczny. Wydawanie zaś indywidualnych (zróżnicowanych) zarządzeń przez wojewodę w stosunku do wybranych, poszczególnych przypadków, prowadziłoby zaś w istocie do tego, że to nie organ orzekający o przekształceniu prawa, a wojewoda podejmowałby w takich poszczególnych przypadkach uznaniową decyzję dotyczącą bonifikaty od opłaty należnej z tytułu owego przekształcenia." Wskazał również, że "jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 206, poz. 1590), projektodawcy zmian - formułując treść art. 4 ust. 7 i 11 ustawy o przekształceniu prawa (...) – planowali w ten sposób umożliwić właściwym organom podejmowanie generalnych aktów (zarządzeń i uchwał) o udzieleniu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego (vide: Sejm RP VI kadencji, nr druku: 1891). Zdaniem Sądu poglądy te znajdują również zastosowanie dla uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej przy spłacie należności z tytułu nieuiszczonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które to uchwały mają podobny uznaniowy charakter, znajdując regulacje w tym samy przepisie ustawy i mają swoje odniesienia do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych przepisów rada gminy, jako organ stanowiący gminy jest uprawniona do uregulowania zarówno kwestii bonifikat, jak i stopy procentowej w formie uchwał wiążących zarówno organ gminy jak i wnioskujących o bonifikatę, czy inną stopę procentową. W niniejszej sprawie na wniosek Prezydenta Miasta G. w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej w stosunku do niespłaconej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wprawo własności nieruchomości, Rada Miejska w G. podjęła uchwałę, w której w § 1 wyraziła zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność miasta G. Takie sformułowanie pozwala na zastosowanie tej uchwały do większej liczby nieruchomości i nie powoduje konieczności podejmowania kolejnych uchwał w stosunku do każdej nieruchomości z osobna, co w przypadku tak dużej gminy nie pozostaje bez znaczenia. Nie wpływa to jednak na zmianę charakteru tej uchwały i nie pociąga za sobą konieczności jej publikacji. Zatem Wojewoda w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym powinien był jedynie zakwestionować przedmiotową uchwałę w zakresie w jakim określała ona obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270) uwzględnił skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru i akt ten uchylił.