II SA/Gl 912/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały i orzeka, że w tej części uchwała ta nie podlega wykonaniu. Rada Miejska C. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – działki [...] obr. [...], będącej własnością Gminy C., oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym – [...]. W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie [...]% bonifikaty od przedmiotowej opłaty, a w jej § 3 postanowiła, że akt ten wchodzi w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 68 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm. – dalej u.g.n. ) oraz art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm. – dalej ustawa o przekształceniu). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały w części określonej w jej § 3. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż w myśl obowiązujących przepisów wyrażenie zgody przez radę gminy na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winno nastąpić, stosownie do art. 106 k.p.a., w drodze postanowienia zawierającego wszystkie elementy określone w art. 124 k.p.a. Wojewoda podniósł także, że przywołane w podstawie prawnej niniejszej uchwały normy prawne nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Tym samym brak możliwości publikacji uchwały w trybie określonym ww. ustawą przesądza o nieważności jej § 3, uzależniającego wejście w życie tej uchwały od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska C., działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego T. S., któremu upoważnienia udzielił Burmistrz Miasta C., wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty w formie postanowienia opartego na przepisie art. 106 k.p.a. Rada stwierdziła, że przeprowadzone w tej materii wywody Wojewody [...] są nietrafne. Jako organ kolegialny, podejmuje ona bowiem działania w sferze administracyjnej w postaci uchwał. Zaskarżony akt został podjęty w oparciu o przepis art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu i odpowiada treścią art. 124 k.p.a. W ocenie organu stanowiącego Gminy także zarzut dotyczący wadliwości § 3 uchwały jest niezasadny, gdyż zaskarżona uchwała należy do serii wielu uchwał dotyczących tej samej materii, które opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku objęcia kontrolą sądową aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć zatem należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z jej naruszeniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, [w:]OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, [w:] OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Przechodząc do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 - 4 ustawy o przekształceniu osoba na rzecz, której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Właściwy organ w decyzji ustala opłatę z tytułu przekształcenia tego prawa stosując odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Z kolei przepis art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu stanowi, iż w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego organ właściwy do wydania decyzji może udzielić, za zgodą właściwej rady lub sejmiku, bonifikaty od przedmiotowej opłaty. Stosownie do ust. 17 tego artykułu do wyrażenia takiej zgody stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 u.g.n. Ten ostatnio wskazany przepis zaś stanowi, że następuje to odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę. Tym samym nie powinno ulegać wątpliwości, że zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty pobieranej z tytułu przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność gminy winna udzielić rada gminy, w drodze uchwały, a nie jak błędnie wskazał Wojewoda w drodze postanowienia uzgadniającego, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Wskazać bowiem należy, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w części, w której dotyczy procedury administracyjnej, stanowi akt szczególny w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, mimo, że zawiera ona liczne odesłania do unormowań k.p.a., to jednak szereg kwestii reguluje odmiennie, wyłączając w tym zakresie stosowanie kodeksu. Do takich zagadnień niewątpliwie należy m.in. wyrażanie przez radę zgody na udzielenie omawianej bonifikaty. Tym samym podjętą przez Radę w Miejską w C. uchwałę należy – wbrew stanowisku organu nadzoru - uznać za zgodną z art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu. Zdaniem Sądu podzielić natomiast należało zarzut Wojewody dotyczący § 3 kontrolowanej uchwały, który uzależnia jej wejście w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Kontrolowana uchwała Rady Miejskiej w C. nie mieści się bowiem w katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Według art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Żaden przepis szczególny nie nakazuje ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgody rady gminy na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała podjęta w tej kwestii nie jest także aktem prawa miejscowego, gdyż nie została oparta na normie prawnej zawartej w przepisie rangi ustawowej zawierającym upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa do nadania jej takiego charakteru. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Podkreślić należy, że ani przepisy ustawy o przekształceniu ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odpowiedniego stosowania odsyłają przepisy tej pierwszej ustawy, nie zawierają upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym. Takiej delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego nie stanowi w szczególności przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu regulujący kwestie wyrażenia przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty. Uchwały podjętej w tym przedmiocie nie można potraktować jako aktu prawa miejscowego, gdyż zgoda na udzielenie bonifikaty ma zawsze charakter indywidualny i konkretny, a nie generalny i abstrakcyjny, jak to ma miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego. W świetle przeprowadzonych rozważań należy zatem uznać, że za pomocą § 3 kontrolowanej uchwały Rada Miejska w C. nadała jej, nie mając do tego upoważnienia ustawowego, charakter aktu prawa miejscowego Z tych względów należało zgodzić się z Wojewodą, że ta część uchwały, jako niezgodna z obowiązującym prawem w stopniu istotnym, musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Z urzędu Sąd jest zobowiązany wytknąć Radzie Miejskiej C. także błędne powołanie w podstawie prawnej przepisu art. 68 ust, 1 pkt 9 u.g.n. Przepis ten reguluje kwestie udzielania bonifikat od opłat należnych z tytułu sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowy. Odesłanie do tej regulacji zamieszczone było w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Ten ostatni przepis z dniem 1 stycznia 2008 r. został jednak zmieniony na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw ( dz. U. Nr 191, poz. 1371). Wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, bowiem samodzielną podstawę do udzielenia za zgodą rady bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia stanowi aktualnie art. 4 ust. 7pkt 2 ustawy o przekształceniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. W związku z wykazaniem, że uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., nr [...], nie stanowi aktu prawa miejscowego, stosownie do art. 152 p.p.s.a., orzec należało także o niewykonalności tej części uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku.