II OSK 1888/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1187/13 w sprawie ze skargi G. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1187/13 oddalił skargę G. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok zastał wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi: [...], [...] i [....] w gminie S. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego G. C., właściciel działki o nr geod. [...] w obrębie wsi K., położonej na obszarze objętym powyższą uchwałą. W uzasadnieniu skargi zarzucono wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem: - art. 14 ust. 1 i 5 ustawy planistycznej w związku z § 1 uchwały, poprzez bezpodstawne sprecyzowanie w jej treści przeznaczenia terenu, czemu służyć ma dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ograniczenie przeznaczenia należącej do skarżącego nieruchomości tak, aby wykluczyć na niej możliwość realizacji wszelkiego rodzaju zabudowy oraz zakomunikowanie, że celem zaskarżonej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest "wyznaczenie terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych z określeniem terenów z zakazem zabudowy"; - art. 14 ust. 2 ustawy planistycznej poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru, dla którego przewiduje się sporządzenie planu, co powoduje, że skarżący nie jest w stanie stwierdzić, jaki zakres należącej do niego nieruchomości objęty jest skarżoną uchwałą; - art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, podczas gdy organ wykonawczy gminy faktycznie stworzył jedynie pozory zachowania w/w wymogów; - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne wskazanie w jej treści przeznaczenia terenu, co w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, który taką uchwałą jest objęty. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podniósł, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.-dalej jako "u.s.g.") nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sąd pierwszej instancji podzielił ukształtowaną już linię orzeczniczą, z której wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej zatem formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej - stanowią o tym przepisy u.p.z.p. i ustaw odrębnych. Skarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej. Procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być zatem źródłem interesu prawnego skarżącego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. C., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1591 ze zm. - dalej zwaną "u.s.g.") poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a wynikające z błędnego przyjęcia, że skarżący G. C. nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., z uwagi na brak naruszonego interesu prawnego, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że w/w uchwała została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm. - dalej: "ustawa planistyczna"), ponieważ treść jej § 1 w oczywisty sposób przesądza o przeznaczeniu poszczególnych, objętych uchwałą intencyjną, nieruchomości w obrębie gruntów wsi [...], [...] i [...], (...) wyznaczone będą tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych z określeniem terenów z zakazem zabudowy - w granicach opracowania (...), co stanowiło rażące naruszenie chronionego przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i art. 140 Kodeksu Cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 121) przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości, bowiem ograniczyło jego prawo do swobodnego korzystania i rozporządzania nieruchomością, 2) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a wynikające z błędnego przyjęcia, że skarżący G. C. nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., wobec braku interesu prawnego uznając, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (postanowieniem Burmistrza S. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]) nie stanowiło naruszenia interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy zgodnie z przyjętym w doktrynie i judykaturze stanowiskiem przepis procesowy - art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, przewidujący możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy – może przesądzać o istnieniu interesu prawnego (i jego naruszeniu) w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., 3) art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy organ naruszył tryb postępowania w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś naruszenie to polegało na: - bezpodstawnym określeniu w § 1 uchwały przeznaczenia poszczególnych objętych uchwała intencyjną nieruchomości poprzez wskazanie, iż tereny w obrębie gruntów wsi: [...], [...] i [...], wyznaczone będą pod lokalizację elektrowni wiatrowych, z określeniem terenów z zakazem zabudowy, co spowodowało ograniczenie możliwości korzystania z należącej do skarżącego nieruchomości, uniemożliwiając mu realizację jego celów inwestycyjnych oraz zakomunikowanie, że celem zaskarżonej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest "wyznaczenie terenów pod lokalizację, elektrowni wiatrowych z określeniem terenów z zakazem zabudowy", czym organ naruszył art. 14 ust. 1 i 5 ustawy planistycznej, - nieprecyzyjnym określeniu w zaskarżonej uchwale obszaru, dla którego przewiduje się sporządzenie planu miejscowego, co w konsekwencji powoduje, że skarżący nie jest w stanie stwierdzić, jaka część jego nieruchomości została objęta ww. uchwałą, czym organ naruszył art. 14 ust. 2 ustawy planistycznej, - wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, zgodnie z którym organ wykonawczy gminy przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, podczas gdy organ wykonawczy gminy stworzył jedynie pozory zachowania w/w wymogów, - wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 1, ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne wskazanie w jej treści przeznaczenia terenu, co w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, który taką uchwałą jest objęty; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a., wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi (dotyczących rażącej wadliwości zaskarżonej uchwały oraz rażących uchybień związanych z jej podjęciem) a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w niej postawionych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji całkowicie pominął zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 3 Konstytucji RP oraz. art. 14 ust. 1, 2 i 5 ustawy planistycznej, pomimo iż zarzuty te zostały wyraźnie sprecyzowane. Naruszenie procedury we wskazanym zakresie w ocenie skarżącego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z przywołanego przepisu wynika, że niewydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, mimo istnienia podstaw prawnych do jej odrzucenia, determinuje konieczność uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego przez sąd kasacyjny i odrzucenie skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na mocy postanowień art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658 – dalej zwanej "ustawa zmieniająca") prawodawca znowelizował treść art. 58 § 1 P.p.s.a., dodając do niego pkt 5a. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej powyższa regulacja ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 15 sierpnia 2015 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą G. C. z dnia 17 grudnia 2013 r., postanowienia art. 58 § pkt 5a stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W myśl art. 58 § pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższej normy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135). Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez G. C. w trybie art. 101 u.s.g., była uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych. Uwzględniając przedmiot tego aktu wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, m.in. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości, nie przesądzają bowiem o celu jaki ma być na danym terenie zrealizowany. Stwierdzić zatem trzeba, jak słusznie już to zauważył Sąd pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny, jej przedmiotem jest tylko określenie granic obszaru objętego planem, nie formułuje ona wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji co do przeznaczenia konkretnego terenu. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała o wewnętrznym charakterze, z uwagi na tenże charakter i przedmiot, nie mogła prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., uznać należało, że skarga w niniejszej sprawie w sposób oczywisty jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Niedopuszczalność skargi oznacza, że niemożliwe staje się merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i odrzucił skargę.