I OSK 2032/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1225/13 w sprawie ze skargi P. L. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1225/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. L. na decyzję (rozkaz personalny) [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 10 października 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] powziął informację uzasadniającą przypuszczenie popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego. Organ postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne. Obwinionemu postawiono zarzut, że w dniu [...] października 2013 r. jako funkcjonariusz Policji, jadąc samochodem [...] na ul. [...], zajechał drogę samochodowi marki [...] kierowanemu przez mieszkańca [...], następnie wysiadł z pojazdu, otworzył drzwi zatrzymanego pojazdu i zadał kierowcy uderzenia pięścią i kopnięcia w głowę i inne części ciała, przyduszał go kolanami, a także wykręcał ręce, powodując urazy twarzy, pleców, klatki piersiowej. Poszkodowany złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa do Prokuratury Rejonowej w [...]. Komendant Powiatowy Policji w [...] przyjął, że doszło ze strony skarżącego do naruszeniem zasad etyki zawodowej policjanta i w dniu [...] października 2013 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zawiesił go w czynnościach służbowych z dniem [...] października 2013 r. na okres 3 miesięcy oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał na okoliczności zdarzenia oraz ważny interes służby. Powyższy rozkaz personalny odczytano policjantowi w dniu [...] października 2013 r., zaś odebranie go na piśmie nastąpiło w dniu 15 października 2013 r. Wymienionym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał powyższy rozkaz personalny w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.]), zgodnie z którym policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie organu odwoławczego, zawieszenie odwołującego się funkcjonariusza w czynnościach służbowych było uzasadnione toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym oraz potrzebą ochrony interesu służby. Wskazał na skutki zachowania się skarżącego w postaci jego negatywnego odbioru w społeczności lokalnej. Ponadto podkreślił potrzebę ochrony szeroko rozumianego dobra służby. Dodatkowo organ wyjaśnił, że Policja jako formacja stojąca na straży porządku publicznego, z założenia jest służbą szczególnego zaufania publicznego, co oznacza podwyższone standardy moralne dla jej funkcjonariuszy, a nawet kandydatów do służby w jej szeregach. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej organ II instancji stwierdził, iż w dniu 10 października 2013 r. komisarz A. M. - Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w [...] oraz podinspektor P. C. - Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...], wiedząc iż skarżący przebywa na urlopie, udali się do miejsca jego pobytu celem zapoznania wymienionego z dokumentami dotyczącymi zawieszenia go w czynnościach służbowych. Z czynności tej sporządzili notatkę służbową, gdyż skarżący, po przejrzeniu dokumentów, odmówił ich przyjęcia. Poinformował jednocześnie, że jeszcze tego samego dnia w godzinach wieczornych stawi się w komendzie w celu złożenia wyjaśnień. Ponieważ jednak nie pojawił się w miejscu pracy, telefonicznie jeszcze raz przekazano mu treść rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Osobiście policjant stawił się w komendzie w dniu 15 października 2013 r., odebrał przedmiotowy rozkaz personalny w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, kartę obiegową oraz zwrócił legitymację służbową. W skardze na powyższą decyzję P. L. zarzucił, że orzekające w jego sprawie organy nie uzasadniły w sposób wystarczający motywów zawieszenia go w czynnościach służbowych, przez co naruszyły art. 39 ust.2 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył również art. 10 § 1 K.p.a. Zakwestionował fakt popełnienia zarzucanego mu czynu, wskazując dodatkowo, że Prokuratura Rejonowa nie wszczęła dotychczas przeciwko niemu postępowania. Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, zaś zawieszenie w czynnościach służbowych możliwie jest w wypadku spełnienia wyłącznie dwóch warunków: wszczęcia jednego z wymienionych postępowań i celowość zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Tylko te okoliczności decydują zarówno o fakcie zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i o okresie, na jaki orzeka się zawieszenie. Sąd podkreślił, że uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia przezeń obowiązków, nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na dobro służby, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów. Motywy, jakimi kierował się organ, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o słuszność takiego załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie, jako przyczynę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, organ wskazał konieczność czasowego odsunięcia policjanta od wykonywania zadań służbowych z uwagi na charakter zarzuconego mu czynu. W ocenie organu czyn popełniony przez skarżącego jest nie tylko sprzeczny z Zasadami etyki zawodowej policjanta, ale i rodzi negatywny wydźwięk społeczny. Odsunięcie skarżącego funkcjonariusza od czynności służbowych Komendant uzasadniał również realnym zagrożeniem dla prowadzonego postępowania, jak i szeroko rozumianym dobrem służby. Wprawdzie pojęcie "dobro służby" nie jest zdefiniowane w ustawie o Policji, tym niemniej na pojęcie to składają się dobra szczegółowe, tj. dobro Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji, niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych. Popełnienie zatem przez policjanta przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego, choćby z winy nieumyślnej, bez wątpienia naraża na szwank wymienione dobra, przedstawiające określoną wartość społeczną. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W ocenie Sądu, zgodzić się należało z Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], że wobec skarżącego zachodziły przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Z treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika jakimi motywami kierował się organ a popełniony przez skarżącego czyn potwierdza słuszność wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie tylko nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ale także prawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że organ I instancji dopuścił się wprawdzie naruszenia powyższego przepisu, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej P. L. opierając się na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił: - naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. na skutek niedokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organ przepisu art. 61 § 4 K.p.a. na skutek niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek nieodniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i nieuwzględnienia faktu braku możliwości zapoznania się skarżącego z materiałami zebranymi w tym postępowaniu; - naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 81 K.p.a. na skutek uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, zapoznania się z materiałem dowodowym oraz niezebrania i nierozważenia pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz uznania za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisu art. 10 K.p.a. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji pominął przy wyrokowaniu naruszenie przez organy administracyjne przepisów regulujących zapewnienie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, co pozbawiło ją prawa skorzystania z uprawnień wynikających z art. 78 i 79 K.p.a. i skutkowało niezebraniem i nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego sprawy. Skarżącego pozbawiono możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, gdyż w tym samym dniu, tj. w dniu 10 października 2013 r., postawiono mu zarzut dyscyplinarny oraz wydano rozkaz personalny o zawieszeniu w czynnościach. Zaniedbano przy tym obowiązku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w tej ostatniej sprawie, a próba doręczenia odpowiedniego pisma została podjęta w czasie, gdy przebywał on na urlopie wypoczynkowym. Uzasadnienie rozkazu nie zawiera odpowiedniej argumentacji, pozwalającej na ustalenie rzeczywistych motywów wydania decyzji w ramach uznania administracyjnego i to w bardzo pośpiesznym trybie, w kilkanaście godzin po zdarzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W świetle tak zakreślonego zakresu kognicji należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności należało zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej ograniczały się do kwestii proceduralnych, związanych ze sposobem podjęcia decyzji zawieszającej go w czynnościach służbowych. Zarzuty te stanowiły przedmiot rozważań Sądu I instancji, który dostrzegł naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 10 K.p.a. na skutek niezapewnienia skarżącemu w sposób dostateczny prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, ale uznał, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Konkluzja ta w okolicznościach faktycznych sprawy była – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w pełni usprawiedliwiona. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. podstawę uchylenia decyzji administracyjnej stanowi tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy przyjmuje się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść skarżonej decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (tak T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, W-wa 2005, str. 458-459). W świetle powyższego należało stwierdzić, ze skarżący zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej zarzucał naruszenie przepisów postępowania, nie wykazując jaki wpływ to miało na wynik sprawy, a w szczególności jakie okoliczności, istotne z punktu widzenia sprawy, zostały w postępowaniu administracyjnym pominięte. Podstawowe znaczenie ma przy tym to, że postępowanie to dotyczyło zawieszenia skarżącego w służbie na okres trzech miesięcy na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem "Policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące". Dla jego zastosowania wystarczające jest zatem ustalenie, że doszło do wszczęcia określonego w nim postępowania karnego lub dyscyplinarnego oraz że dobro służby wymaga podjęcia takiego kroku. Okoliczności tych skarżący nie kwestionował, polemizując jedynie z istnieniem podstaw do wszczęcia w stosunku do niego postępowania dyscyplinarnego. Tego rodzaju zarzuty mogą być istotne z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego, natomiast nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności rozkazu personalnego sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych. Zaskarżona decyzja nie przesądza w żadnym stopniu o winie skarżącego ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji jest w istocie przepisem ochronnym, a instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na policjancie zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny. Nie można zatem uznać za usprawiedliwione tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie szeregu przepisów proceduralnych bez wyjaśnienia jaki wpływ każde wskazywane naruszenie miało na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny. To, że skarżący nie zgadza się z tą oceną nie oznacza jeszcze, że omawiany przepis został naruszony. Za pomocą tego przepisu nie można bowiem zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego oraz wyrażonego poglądu prawnego, a taką próbę podejmuje autor skargi kasacyjnej polemizując w tym zakresie ze stwierdzeniami Sądu I instancji. Dotyczy to również wskazywanego naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. na skutek niezawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie. Przy tym skarżący nie kwestionuje faktu, że w dniu 10 października 2013 r. zapoznano go z faktem wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego oraz zamiarem zawieszenia go w czynnościach służbowych. Odmowa pisemnego potwierdzenia przyjęcia powyższych informacji do wiadomości (na tę okoliczność sporządzono notatkę służbową) wskazuje na to, że skarżący miał pełną wiedzę o zamiarach swoich przełożonych służbowych dotyczących m. in. zawieszenia go w czynnościach policjanta. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie skarżący także zarzucił, nie ma charakteru samodzielnego. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne okażą się zarzuty naruszenia norm prawa materialnego lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie. To zaś w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił też na czym polegać miało naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., w sytuacji gdy przepis ten nie był przez Sąd I instancji stosowany. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.