II OSK 1713/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Po 962/09 w sprawie ze skargi E. W. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Po 635/08 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Po 962/09, oddalił skargę E. W. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 635/08. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 635/08, uchylił, na skutek skargi wniesionej przez E. W., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w K. z dnia (...) marca 2008 r., nr (...), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawomocny odpis powyższego wyroku został prawidłowo doręczony SKO w K. w dniu 28 października 2009 r. E. W. pismem z dnia 13 listopada 2009 r. zwróciła się do SKO w K. z wezwaniem do załatwienia sprawy tj. do wykonania wyroku WSA w Poznaniu z dnia 03 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pomimo przekazania przez Sąd, w dniu 21 września 2009 r. akt administracyjnych sprawy, organ do momentu złożenia wniosku, nie wykonał powyższego wyroku. 24 listopada 2009 r. E. W. wniosła do WSA w Poznaniu skargę o wymierzenie organowi grzywny w trybie przewidzianym przez art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz skargę na bezczynność SKO w K. po wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 635/08 z dnia 03 czerwca 2009 r. Wniosek o wymierzenie grzywny został zarejestrowany w WSA pod sygnaturą II SA/Po 962/09, natomiast skarga na bezczynność została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Po 69/09. W skardze podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz sądów administracyjnych, w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku sądu, stronie przysługuje możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 § 1 p.p.s.a. jak i możliwość złożenia skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wskazało, że akta sprawy zostały zwrócone do Kolegium w dniu 21 września 2009 r., jednakże na skutek niedopatrzenia pracownika Kolegium akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji, co spowodowało powstanie zwłoki w jej załatwieniu. Wskazano, że na dzień 05 stycznia 2010 r. wyznaczono termin rozprawy administracyjnej, podczas której rozpatrzony będzie ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), SKO w K., po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) listopada 2002 r., zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 2004 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem procesowym z dnia 17 maja 2010 uczestnicy postępowania – B. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2010 r. oddalającego skargę podkreślił, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że środek prawny określony w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zdaniem ww. Sądu powyższa klasyfikacja grzywny z art. 154 § 1 p.p.s.a. nakazuje uznać, iż jej zastosowanie musi zostać poprzedzone dogłębną analizą czynności podejmowanych przez organy administracji, nie może natomiast prowadzić do automatycznego wymierzania sankcji organowi administracji publicznej. Zdaniem Sądu charakter represyjny grzywny powoduje, że może ona zostać wymierzona jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd, że organ zaniechał podjęcia działań zmierzających do wykonania orzeczenia sądowego. Równocześnie ocena zasadności skargi na niewykonanie wyroku sądu, polega na ocenie stanu postępowania administracyjnego istniejącego w czasie jej wnoszenia. Tym samym wymierzenie przez sąd administracyjny organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że organ administracji w momencie wniesienia skargi, uchylał się od podjęcia działań zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku sądowego. Zdaniem WSA w Poznaniu wbrew twierdzeniom skarżącego oraz organu administracji publicznej, że termin do rozstrzygnięcia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 21 września 2009 r., analiza akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Po 635/08, wskazuje, że prawomocny odpis powyższego wyroku został przesłany do organu administracji publicznej w dniu 26 października 2009 r. i zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sądowych, został on prawidłowo doręczony SKO w K. w dniu 28 października 2009 r. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg określony przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) termin do załatwienia sprawy. Jakkolwiek, zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, jednakże, zgodnie z § 1 powyższego artykułu, sąd zwraca organowi akta sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji. W konsekwencji bieg terminu do załatwienia sprawy rozpoczyna się w przypadku doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz doręczenia organowi akt sprawy – tylko spełnienie obydwóch powyższych przesłanek powoduje powstanie, po stronie organu administracji publicznej obowiązku załatwienia sprawy. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje więc kwestia wcześniejszego zwrotu, organowi administracji, akt sprawy, w sytuacji, gdy organ nie dysponuje prawomocnym odpisem wyroku sądu administracyjnego. WSA podkreślił, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i skarga do sądu, zostały wniesione w momencie, gdy nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, który rozpoczął swój bieg z dniem 28 października 2009 r. Niemożliwe jest więc stwierdzenie, aby w momencie wniesienia skargi do WSA w Poznaniu organ administracji uchylał się od wykonania prawomocnego wyroku sądowego. Nie zachodzi tym samym, określona w art. 154 § 1 p.p.s.a. przesłanka niewykonania wyroku. Sąd nie może bowiem wymierzyć sankcji w postaci grzywny, w sytuacji, gdy analiza sprawy na dzień wniesienia skargi, nie pozwala uznać, aby organ administracji nie podejmował działań zmierzających do wykonania wyroku z dnia 03 czerwca 2009 r., w szczególności gdy organ nie uchybił kodeksowym terminom załatwienia sprawy. E. W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną w której zarzuciła temu wyrokowi: 1) naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. przez błędna wykładnię pojęcia liczenia "terminu załatwienia sprawy" w aspekcie przedmiotowej sprawy - zdaniem skarżącej WSA mylnie rozumuje twierdząc, że bieg terminu do załatwienia sprawy nie liczy się od dnia doręczenia akt organowi (czyli tak jak wprost i jednoznacznie określa to art. 286 § 2 p.p.s.a.), ale jest on uzależniony także od doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności nawet wtedy, gdy Sąd I instancji nie wypełni dyspozycji art. 286 § 1 p.p.s.a., a organ administracji publicznej nie zwróci się do Sądu o przesłanie prawomocnego orzeczenia, ani też nie poinformuje strony o tym, że Sąd I instancji, pomimo istnienia oczywistego obowiązku, nie zwrócił organowi administracji odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 9 kpa). SKO w K. nie żądając odpisu prawomocnego wyroku, a jeszcze bardziej nie informując skarżącej o braku prawomocnego orzeczenia przyczyniło się do tego, że skarżąca wniosła skargę do Sądu – skarżąca nie żądałaby wymierzenia kary gdyby wiedziała o tym, że organ nie dysponuje tym prawomocnym orzeczeniem. Skarżąca twierdzi, że organ nie informując jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które nie tylko mogły, ale miały realny wpływ na ustalenie jej praw, niewątpliwie także i w tym sensie pozostawał bezczynny. SKO w K. nie uczyniło nic, aby wyjaśnić kwestię prawomocności orzeczenia; 2) naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym uznaniu, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia wcześniejszego zwrotu organowi administracji akt sprawy w sytuacji, gdy organ nie dysponuje prawomocnym odpisem wyroku sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej, gdyby WSA uznał tak jak stanowi przepis – że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa liczy się od dnia doręczenia akt sprawy nie oddaliłby skargi, a wymierzyłby grzywnę. Skarżąca stwierdziła, że była przekonana, że WSA postąpił zgodnie z art. 286 § 1 p.p.s.a. i zwrócił akta administracyjne załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, gdyż zgodnie z przepisami prawa Sąd I instancji zwraca akta dopiero wtedy, gdy wyrok się uprawomocni. Skarżąca nie powinna ponosić konsekwencji prawnych, ani tym bardziej finansowych, za niezgodne z prawem działanie Sądu I instancji – miała ona prawo oczekiwać i była o tym przekonana, że WSA dostosował się do art. 286 § 1 p.p.s.a. Gdyby nie miała takiej pewności nie wnosiłaby skargi w dniu 24 listopada 2009 r. Zdaniem skarżącej stanowisko WSA jest o tyle niezrozumiałe, że nawet SKO w K. w odpowiedzi na skargę przyznało, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy z winy pracownika SKO. Ponadto WSA w postanowieniu z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 69/09, nie zanegował bezczynności organu. 3) naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przemilczeniu w uzasadnieniu wyroku winy WSA w Poznaniu w oczywistym naruszeniu art. 286 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku ewidentnie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. – Sąd I instancji w szczególności nie wyjaśnił: dlaczego akta administracyjne zostały zwrócone SKO w K. bez odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, kiedy faktycznie nastąpiło uprawomocnienie się orzeczenia i kto faktycznie ponosi winę za zaistniałą sytuację. 4) naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) przez niedostrzeżenie przez WSA w Poznaniu istotnego naruszenia prawa przez samego siebie oraz organ. Świadczy to o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. Przemilczenie naruszenia prawa przez sąd jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonej bezczynności doprowadziło, zdaniem skarżącej, do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia. 5) naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. polegające na nie wymierzeniu grzywny pomimo tego, że bezczynność organu po wyroku była oczywista – SKO w momencie wniesienia skargi uchylało się w istocie od podjęcia działań zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku. WSA nieprawidłowo niezastosował art. 153 § 1 p.p.s.a. tylko zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. 6) naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, gdyby wyżej wymienione zarzucone naruszenia przepisów postępowania, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie wystąpiły, nie doszłoby do rozstrzygnięcia o kwestionowanej treści i skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu i o zasądzenie na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 286 § 2 p.p.s.a i art. 154 § 1 p.p.s.a Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga E. W. o wymierzenie organowi grzywny w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 p.p.s.a. Istotą problemu zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy dla rozpoczęcia biegu terminu do merytorycznego załatwienia sprawy konieczne jest doręczenie organowi prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei zgodnie z art. 286 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten ustanawia generalne terminy do załatwienia sprawy administracyjnej po wyroku sądowym, uchylającym zaskarżony akt. Ustanawia on zatem zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Niewątpliwie bowiem organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Dopiero wówczas rozpoczyna się początek biegu terminów do załatwienia sprawy, określonych w k.p.a., a ich niedochowanie skutkować może nałożeniem na organ grzywny. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, iż ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej ( por. wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2008 r. IV SA/Wa 2566/07). Warunek skutecznego wniesienia skargi, polegający na uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z treści samego art. 286 p.p.s.a. (podobnie T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 481, J. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008, str. 387, tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2009 roku, sygn. IV SA/Po 822/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2009 roku, II SA/Wa 1727/09). W niniejszej sprawie skarżąca wprawdzie wezwała organ do wykonania wyroku po doręczeniu temu organowi odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności, jednakże zarówno to wezwanie, jak i skarga do sądu o wymierzenie organowi grzywny zostały złożone w czasie, gdy nie upłynął jeszcze miesięczny termin do załatwienia sprawy. Bezspornym jest bowiem, iż skarżąca w dniu 13 listopada 2009 r., wezwała organ do wykonania wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2009r. natomiast organ, po uprzednim przekazaniu mu akt ( w dniu 21 października 2009r.) otrzymał odpis tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności w dniu 28 października 2009 r. Od tej daty zaczął bieg miesięczny termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Skarga do WSA w Poznaniu o wymierzenie grzywny organowi została wniesiona przez skarżącą w dniu 24 listopada 2009r. Mając powyższe rozważania na uwadze należało podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i skarga do sądu, zostały wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, który rozpoczął swój bieg z dniem 28 października 2009 r., to brak było podstaw do uznania, że w dacie wniesienia skargi do WSA w Poznaniu organ administracji uchylał się od wykonania prawomocnego wyroku sądowego. Nie została tym samym spełniona określona w art. 154 § 1 p.p.s.a. przesłanka niewykonania wyroku. Jak bowiem trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku - Sąd nie może wymierzyć sankcji w postaci grzywny, w sytuacji, gdy analiza sprawy na dzień wniesienia skargi, nie pozwala uznać, aby organ administracji nie podejmował działań zmierzających do wykonania wyroku z dnia 03 czerwca 2009 r., w szczególności gdy organ nie uchybił kodeksowym terminom załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zatem prawidłowe i wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 286 § 2 i art. 154 § 1 p.p.s.a. Podnoszone w kasacji zarzuty dotyczące nieprawidłowości w wykonywaniu czynności przez Sąd pierwszej instancji po wydaniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009r. nie mają żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, o tym bowiem, czy zachodzą podstawy do nałożenia na organ grzywny decyduje spełnienie przesłanek z art. 154 § 1 p.p.s.a., a te – jak wykazano wyżej – nie zostały spełnione, gdyż organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia tezę, iż sądowi pierwszej instancji można skutecznie zarzucać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., (sygn. akt II GSK 332/05, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż, jak to wskazano wyżej Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę wobec ustalenia braku przesłanek z art. 154 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku..