I OSK 2467/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2026/13 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 36a ust. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o., § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej rozporządzenie, oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g. unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. z dnia 5 lipca 2013 r. W uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy S. podniósł, że pkt 7 ogłoszenia o konkursie zawierał wymaganie, iż oferty osób przystępujących do konkursu powinny zawierać oświadczenia, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie karne, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Jednakże przepisy rozporządzenia, po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 października 2011 r. (Dz.U. Nr 254, poz. 1525), nie zawierają wskazanego wymogu. Zatem zamieszczenie tego wymogu w treści ogłoszenia o konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. było bezpodstawne i mogło wprowadzić w błąd innych potencjalnych kandydatów na to stanowisko. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. Organ nadzoru wskazał, że Wójt Gminy S. nie wykazał, że zamieszczenie w ogłoszeniu o konkursie obowiązku złożenia przez kandydata na stanowisko dyrektora oświadczenia o treści wykraczającej poza wymogi ustawowe w istotny sposób wpłynęło na wynik konkursu i że w ogóle miało z tym wynikiem jakikolwiek związek. Sam fakt zażądania od kandydata na stanowisko dyrektora złożenia oświadczenia, że nie toczy się przeciwko niemu postępowanie o ubezwłasnowolnienie, nie świadczy o tym, że czyjekolwiek prawa zostały naruszone. Fakt zaistnienia błędu w ogłoszeniu konkursowym został ujawniony przez Wójta dopiero w przedmiotowym zarządzeniu, natomiast nigdy wcześniej nie był podnoszony przez kandydatów, czy też członków komisji konkursowej. W zarządzeniu nie zostało wykazane, że faktycznie doszło do takiego naruszenia przepisów konkursowych, które skutkowało utrudnieniem konkretnemu kandydatowi wzięcia udziału w konkursie. Na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, że ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora szkoły tworzone jest w oparciu o obowiązujący wzór, który nie podlega modyfikacjom. Nie jest dopuszczalne zamieszczanie w nim innych, nieprzewidzianych prawem treści. Tymczasem ogłoszenie o konkursie zawierało niezgodny z rozporządzeniem wymóg. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Oceniając zgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r., Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], że ww. zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa, które uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie był fakt zaistnienia błędu w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. z dnia 5 lipca 2013 r. Spór dotyczył tego, czy zaistniała nieprawidłowość miała wpływ na wynik konkursu. Zatem Wójt Gminy S. winien w uzasadnieniu zarządzenia podać imiona i nazwiska osób, które z powodu zamieszczenia w ogłoszeniu o konkursie nieprawidłowej treści pozbawione zostały możliwości udziału w konkursie, ewentualnie, że kwestia ta w inny sposób wpłynęła na sytuację osób biorących udział w konkursie. W motywach zarządzenia powinny pojawić się więc argumenty obrazujące istotne naruszenie prawa, do jakiego doszło w momencie ogłoszenia konkursu. Sąd I instancji uznał, że warunek ten nie został spełniony. Uzasadnienie zarządzenia o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora było ogólnikowe i nie wyjaśniało motywów jego podjęcia. Zawierało jedynie wskazanie uchybienia w ogłoszeniu o konkursie, stanowiącego – w ocenie wójta – naruszenie reguł postępowania konkursowego, poprzez zamieszczenie w treści ogłoszenia dodatkowego wymogu, jednakże organ nie podał, jaki był wpływ tego uchybienia na wynik konkursu. Tymczasem przesłanka z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wymaga, by oprócz stwierdzenia samej nieprawidłowości w procedurze konkursowej, uchybienie takie wywierało także wpływ na wynik konkursu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, polegającą na mylnym przyjęciu, że zaistniały błąd w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora szkoły nie stanowi przesłanki do zakwalifikowania go do innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że § 8 ust.2 pkt 4 rozporządzenia stanowi o nieprawidłowościach, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a nie które miały wpływ na wynik konkursu. Wójt Gminy, mając wiedzę o błędzie w treści ogłoszenia konkursowego, nie mógł zatwierdzić wyników konkursu, ponieważ świadomie usankcjonowałby działania obarczone błędem, w wyniku czego stanowisko dyrektora szkoły powierzone zostałoby osobie wyłonionej w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] oraz uczestnik postępowania M. O. wnieśli o jej oddalenie. Z kolei uczestnik postępowania J. R. wniosło o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stwierdzone przez Wójta Gminy S. uchybienie w postaci zamieszczenia w treści ogłoszenia o konkursie na Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. wymogu złożenia oświadczenia, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie karne, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie, było na tyle istotne, że można uznać je za mogące mieć wpływ na wynik konkursu. Wówczas bowiem, w myśl § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia organ prowadzący szkołę uprawniony jest do unieważnienia konkursu. Zauważyć należy, że wymogi odnośnie do treści ogłoszenia o konkursie zawarte są w § 1 ust. 2 rozporządzenia. W wersji pierwotnej rozporządzenia, w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. g) zawarty był właśnie wymóg złożenia oświadczenia, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie karne, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Jednakże rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 października 2011 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 254, poz. 1525), przepis ten został zmieniony w ten sposób, że kandydat zobowiązany jest złożyć oświadczenie, że nie toczy się przeciwko niemu postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne. W istocie zatem zmiana polegała jedynie na braku wymogu złożenia oświadczenia o tym, że przeciwko kandydatowi nie toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Konkurs Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w G. odbył się w 2013 r., a więc ogłoszenie o konkursie winno już uwzględniać zmianę dokonaną w 2011 r. Tym niemniej zasadne jest pytanie, czy nieuwzględnienie zmiany przepisów rozporządzenia mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonego konkursu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że tego rodzaju uchybienie nie powinno spowodować unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora. Przepis § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia określa przesłanki unieważnienia konkursu, wśród których wymienia inne (niż wymienione w pkt 1-3) nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Unieważnienie konkursu możliwe jest zatem jedynie wtedy, gdy zaistnieje związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego szkołę, przedszkole lub placówkę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 910/14). Wynika z tego, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć również tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie nie mogły mieć wpływu na wynik konkursu, co z kolei uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę jego unieważnienie. Do takich właśnie nieistotnych uchybień należy zaliczyć nałożenie dodatkowego, nieprzewidzianego przepisami wymogu złożenia przez kandydata oświadczenia, że nie toczy się przeciwko niemu postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Na taką konkluzję składają się dwie refleksje. Po pierwsze – złożenie takiego oświadczenia w żaden sposób nie powoduje, że kandydat nie spełnia wymogów rozporządzenia w aktualnym brzmieniu. Innymi słowy zobowiązanie kandydata w ogłoszeniu o konkursie do złożenia oświadczenia, że nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, nie powoduje, że ogłoszenie to nie zawiera wszystkich wymogów przewidzianych w § 1 ust. 2 rozporządzenia. Po drugie – w niniejszej sprawie akurat żaden z kandydatów nie podnosił tej okoliczności. Nikt nie twierdził nawet, że ów dodatkowy wymóg uniemożliwił, czy choćby ograniczył, możliwość zgłoszenia własnej kandydatury. Uczestnik postępowania J. R. nie została wprawdzie dopuszczona do konkursu, ale z innych przyczyn, niż to wskazane zostało w skardze kasacyjnej. Organ prowadzący szkołę, unieważniając konkurs, nie wskazał zatem na żaden funkcjonalny związek pomiędzy wymogiem złożenia dodatkowego oświadczenia a wynikiem konkursu. Wymóg ten z pewnością nie zdeterminował wyniku konkursu w najmniejszym nawet stopniu, nie mówiąc już o takim wpływie na wynik konkursu, który nakazywałby jego unieważnienie. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo uznał, aprobując stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., że okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. nie uzasadniały unieważnienia konkursu, albowiem nie wyczerpują dyspozycji normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis, muszą bowiem wynikać z istotnego naruszenia procedury konkursowej, którego to naruszenia nie potwierdzają okoliczności niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.