II OSK 2169/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 188/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 188/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę [...] spółka jawna (dalej także jako skarżący lub inwestor) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy. Organ I instancji wskazał, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego (uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 listopada 2011r., nr XIV/297/11), teren objęty postępowaniem zaliczony jest do obszarów przestrzeni publicznej wymienionych w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła w dniu 24 kwietnia 2013r. uchwałę nr XXXII/634/13 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Śródmiejskiego im. Jana Pawła II w Piotrkowie Trybunalskim. Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji wniosły dwa podmioty. Mianowicie - skarżący twierdząc, że po pierwsze nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie należy do obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego w świetle art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.. Po drugie zaś na gruncie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest fakultatywne, co oznacza, że organ działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Zatem winien wskazać przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Ponadto nie uzasadnia zawieszenia postępowania sam fakt prowadzenia procedury planistycznej. Drugie zażalenie wniosło Miasto Piotrków Trybunalski, którego nieruchomości graniczą z nieruchomością zamierzenia projektowanego przez inwestora. Zdaniem gminy organ pierwszej instancji zasadnie zawiesił postępowanie, ale niewłaściwie zastosował jako podstawę prawną art. 62 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zaliczany jest do obszarów przestrzeni publicznej o symbolu U/Z. Jest to zatem obszar, dla którego obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, według skarżącej gminy, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winno nastąpić na zasadzie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 62 ust. 2 u.p.z.p. uchyliło postanowienie Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2013r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku wraz z budową miejsc postojowych i niezbędnej infrastruktury, na terenie działki nr ewid. [...] i orzekło na nowo o zawieszeniu tego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując tym razem art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do sądu administracyjnego wniósł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 188/14) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2013r. w przedmiocie zawieszenia postępowania – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd zwrócił uwagę w pierwszej kolejności, że ustalenie dla określonego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenia terenu, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obliguje organ administracji do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego tj. na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość inwestycyjna znajduje się w jednostce planistycznej U/Z, czyli tereny usługowe z dużym udziałem zieleni, która zgodnie ze studium została zakwalifikowana jako tereny "przestrzeni publicznej" - Park Śródmiejski. Niemniej zdaniem WSA w Łodzi skarga okazał się być zasadna z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania. Mianowicie na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skarżąca spółka zakwestionowała zawieszenie postępowania na okres dziewięciu miesięcy twierdząc, że nie było ku temu podstaw. SKO tymczasem wprawdzie uchyliło zakwestionowane postanowienie organu I instancji, ale orzekło jednocześnie o zawieszeniu postępowania bezterminowo, uwzględniając w istocie zażalenie Prezydenta Miasta Piotrkowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że sytuacja procesowa inwestora uległa pogorszeniu, spółka wystąpiła bowiem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na spornym terenie, planując udział w przetargu na nabycie nieruchomości. Jednakże zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania w sytuacji, gdy odwołanie (zażalenie) wnoszą strony o przeciwstawnych interesach, bowiem uwzględnienie żądania jednej ze stron jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony. Jak wskazał Sąd I instancji poza inwestorem zażalenie od postanowienia wniósł także Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jako przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, będącej właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Prezydent Miasta jest jednak również organem orzekającym w I instancji. Postępowanie wprawdzie prowadził i zaskarżone rozstrzygnięcie wydał Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego, ale jest to jednostka budżetowa, działająca jednoosobowo na podstawie i w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta. Organem orzekającym w I instancji w sprawie o ustalenie warunków pozostaje zatem nadal Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Prezydent miasta w zakresie, w jakim pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego gminy. Zdaniem WSA w Łodzi w tej sytuacji uwzględnienie zażalenia Prezydenta Miasta, jako uczestnika postępowania było nieuprawnione, a Kolegium winno było przeanalizować dopuszczalność tego zażalenia. Gdyby organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował zażalenie Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, wówczas merytorycznie rozpoznawałby jedynie odwołanie skarżącej spółki, co oznacza, że nie mógłby zawiesić postępowania bezterminowo tj. do czasu uchwalenia planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżyło wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwie ustalenie i uznanie, że Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego działający w imieniu gminy nie jest uprawniony do złożenia zażalenia na przywołane postanowienie podjęte w I instancji przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego, - art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013r, poz. 594 ze zm.) poprzez jego nieuwzględnienie i wadliwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim działał na podstawie i granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Piotrkowa, - art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i zanegowanie uprawnienia Kolegium do podjęcia postanowienia o charakterze reformatoryjnym, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Kolegium w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podkreśliło, że WSA w Łodzi podzieliło stanowisko, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego, co oznaczało konieczność zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium Dyrektor pracowni działał nie na podstawie pełnomocnictwa administracyjnego, lecz na podstawie uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr XLI.710/05 z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 327, poz. 2988 ze zm.). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przenosi ona kompetencję organu gminy do załatwienia spraw z zakresu planowania na Dyrektora Pracowni. Z tego względu Miasto Piotrków Trybunalski jest stroną postępowania i posiada legitymację do złożenia środka zaskarżenia na orzeczenie Dyrektora Pracowni. Wobec tego uzasadnionym stało się odniesienie do zażaleń obydwu stron postępowania, z wyłączeniem zasady z art. 139 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż powodem uchylenia postanowienia SKO w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy do czasu uchwalania planu miejscowego (wydanego w związku z zażaleniem wniesionym przez inwestora oraz Gminę Piotrów Trybunalski działającej przez Prezydenta Miasta jako właściciela działek sąsiadujących z terenem inwestycji) było stwierdzenie, że została naruszona zasada określona w art. 139 k.p.a. Została bowiem pogorszona sytuacja inwestora poprzez takiej treści rozstrzygnięcie - postanowieniem z dnia 27 listopada 2013r. organ I instancji tj. Dyrektor Pracowni zawiesił postępowanie działając w oparciu o inny przepis prawa, co skutkowało określeniem terminu tego zawieszenia. Organ II instancji natomiast zawiesił postępowanie bezterminowo. Taki wniosek Sądu I instancji został poprzedzony ustaleniem oraz jednocześnie oceną prawną dokonaną przez ten Sąd, że drugie zażalenie wniesione od postanowienia wydanego przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim wniósł podmiot, któremu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza że SKO winno stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., nie zaś je rozpatrzeć i w konsekwencji uwzględnić. Należy bowiem przypomnieć, że Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego składając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu domagał się jego zawieszenia bezterminowo tj. do czasu uchwalenia planu miejscowego dla spornego obszaru, nie zaś wstrzymania procedury warunków zabudowy na okres 9 miesięcy. Wskutek tak sformułowanego zażalenia Prezydenta Miasta, Kolegium zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchyliło zaskarżone postanowienie oraz orzekło na nowo stosując inną podstawę prawną, acz w istocie utrzymało w mocy sam fakt zawieszenia tegoż postępowania. Zdaniem Sądu I instancji błędnie Kolegium rozpoznało obydwa zażalenia i w konsekwencji uwzględniło zażalenie podmiotu, który nie miał legitymacji do skarżenia, czym jednocześnie spowodowało pogorszenie sytuacji prawnej drugiego żalącego tj. inwestora. Istota zatem sprawy sprowadza się do rozumienia art. 139 k.p.a. i prawidłowego jego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, gdzie należy przypomnieć, że organ rozpatrywał zażalenie, nie zaś odwołanie od decyzji administracyjnej. Otóż przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (vide komentarz do k.p.a. pod. red. Andrzeja Wróbla, Lex 2015). Reguła powyższa, co uszło uwadze Sądu I instancji, znajduje zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). W rozpatrywanej zaś sprawie organy obydwu instancji orzekały w graniach wpadkowego postępowania jakim jest postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania, gdzie organ administracji wydaje postanowienie, co wynika z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. Z kolei art. 126 k.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Norma ta nie przewiduje zatem stosowania art. 139 k.p.a. do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w formie postanowień. W konsekwencji zatem Sąd I instancji nie był władny stosować art. 139 k.p.a. i kierować się sytuacją prawną oraz faktyczną inwestora tj. ewentualnym jej pogorszeniem - przy kwalifikowaniu podstaw prawnych zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy. Niezależnie zatem, czy Prezydent Piotrkowa Trybunalskiego byłby uprawniony do wniesienia zażalenia, czy też jak twierdzi Sąd I instancji w sytuacji gdy Prezydent miasta w zakresie w jakim pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej – nie byłby uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej gminy, to Kolegium nie miało podstaw prawnych do stosowania art. 139 k.p.a. Z jednoznacznego natomiast stanowiska Sądu I instancji i nie zakwestionowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, wynika, iż ustalenie dla określonego obszaru w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenia terenu, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obliguje organ administracji do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego tj. na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość inwestycyjna znajduje się w jednostce planistycznej U/Z, czyli tereny usługowe z dużym udziałem zieleni, który zgodnie ze studium został zakwalifikowany jako tereny "przestrzeni publicznej" - Park Śródmiejski. Stan faktyczny ustalony i przyjęty przez Sąd I instancji znajduje potwierdzenie w treści studium znajdującego się w aktach administracyjnych. Studium bowiem wyznaczyło pięć terenów jako obszarów przestrzeni publicznej i wśród nich jako 4. pozycję wymienia "Park Śródmiejski". Z tych względów uchwalenie miejscowego planu dla tego obszaru jest obligatoryjne, co oznacza, że istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Powyżej przestawiony wywód prowadzi do wniosku, że doszło w konsekwencji także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Kolegium bowiem nie miało żadnych przeszkód prawnych, aby wydać postanowienie o charakterze reformatoryjnym, skoro prawidłowo ustaliło, że dla obszaru, w którym znajduje się teren inwestycyjny obligatoryjnie należy uchwalić plan miejscowy. Stąd zmiana rozstrzygnięcia w zakresie terminu zawieszenia postępowania znajduje oparcie procesowe w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., natomiast materialnie w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Jako uzasadniony w konsekwencji należało uznać również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a Rozpoznając skargę [...] spółka jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2013r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jak również wskazanych w skardze przepisów procesowych. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji słusznie doprowadziło do wskazania jako podstawy procesowej zawieszenia postępowania normy art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Taki stan rzeczy uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.