II SA/Ol 114/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia del. SO Beata Grzybek (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 grudnia 2013 roku nr PN.4131.482.2013 stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr XXXIII/272/2013 Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 30 października 2013 roku w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli grupy mieszanej 5-6-latków - oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 października 2013 r. nr XXXIII/272/2013 Rada Gminy Lidzbark Warmiński, powołując się na art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) ustaliła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli grupy mieszanej 5-6 latków. W § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy określiła obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczyciela grupy mieszanej 5-6 latków w liczbie 25 godzin tygodniowo. Organ nadzoru - Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 grudnia 2013 r. PN.4131.482.2013 uznając, iż powyższa regulacja przekracza delegację ustawową wskazaną w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały oraz rażąco narusza postanowienia art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdził jej nieważność w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Jednakże zdaniem organu, udzielona radzie gminy mocą powołanego przepisu norma kompetencyjna, nie oznacza dowolności w zakresie ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy, rozmiaru zniżek oraz zwolnień od tych zajęć wobec nauczycieli pełniących stanowiska kierownicze. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy i nie przekraczała udzielonego upoważnienia. Organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wg. organu nadzoru, wskazani w przedmiotowej uchwale nauczyciele grupy mieszanej dzieci pięcio i sześcioletnich, którzy bezpsprzecznie są nauczycielami przedszkoli, nie mieszczą się w dyspozycji art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, dla których organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć. Nauczyciele ci należą bowiem do kategorii nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, w którym to została ustalona tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - 25 godzin w stosunku nauczycieli przedszkoli, z wyjątkiem nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6 - letnich (lp. l), - 22 godziny w stosunku do nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6 - letnich (lp. 2). Dlatego też określenie w uchwale tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych w postaci 25 godzin w stosunku do nauczycieli przedszkoli prowadzących zajęcia w grupach mieszanych, obejmujących dzieci sześcioletnie i pięcioletnie, nosi znamiona obejścia ww. przepisów prawa regulujących tę materię, co stanowi o ich rażącym naruszeniu. Od powyższego rozstrzygnięcia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina Lidzbark Warmiński, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędną wykładnię art. 42 ust. 7 pkt. 3 ustawy Karta Nauczyciela, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy przepis ustala obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczyciela grupy mieszanej 5-6 latków, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; wstrzymanie jego wykonalności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podała m.in., iż w ocenie skarżącej, art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela nie ustala wymiaru zajęć dla nauczycieli grup mieszanych, w tym przypadku 5-6 latków. Z powyższego przepisu wynika, iż przedmiotowa grupa nauczycieli nie należy do kategorii pedagogów określonych w tym przepisie. Artykuł ten określa jedynie tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich, która wynosi 22 godziny. Natomiast w przypadku nauczycieli przedszkoli, z wyjątkiem nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6-letnich, liczba ta wynosi 25 godzin. Wg Gminy Lidzbark Warmiński, nauczyciele przedszkoli prowadzący zajęcia w grupach łączonych dzieci pięcio- i sześcioletnich nie zostali wymienieni w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący przedszkole wyznacza dla nich tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, biorąc często pod uwagę proporcję liczby dzieci 5- i 6-Ietnich. Tym samym, zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, w przypadku nauczycieli szkół, którzy nie zostali wymienieni w art. 42 ust. 3 powyższej ustawy, kompetencje do określania tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych ma organ prowadzący szkołę lub placówkę - w przedmiotowej sprawie jest to Gmina Lidzbark Warmiński. Tak więc bezpodstawny jest zarzut, iż Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego i uregulowała to, co zostało już ustawowo uregulowane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie ww. skargi w całości. Podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, którego skarga dotyczy, a mianowicie, że Rada Gminy Lidzbark Warmiński w uchwale z dnia 30 października 2013 r. o nr XXXIII/272/2013 przekroczyła delegację ustawową oraz rażąco naruszyła art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie organu nadzoru, skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. Dz. U . z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a ), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej jako ustawa o s.g.). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s. g. wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Ustawa o s. g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak m. in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Odnosząc się do uchwały Rady Gminy Lidzbark Warmiński z dnia 30 października 2013 r. Nr XXXIII/272/2013 stwierdzić należy, że jest ona aktem prawa miejscowego (ma charakter normatywny). Jako akt prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Artykuł 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonano podziału na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o s. g. i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Przedmiotowa uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, została bowiem wydana z powołaniem się m.in. na art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. W uchwale tej Rada Gminy Lidzbark Warmiński powołując się na art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela ustaliła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli grupy mieszanej 5-6 latków. W § 1 tej uchwały Rada Gminy określiła obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczyciela grupy mieszanej 5-6 latków w liczbie 25 godzin tygodniowo. Stosownie do brzmienia art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów, pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Jednocześnie wskazać należy, że ust. 3 tego artykułu, do którego odwołuje się powyższy zapis, określa obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli, różnicując czas pracy nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach różnych typów szkół. Przy czym pod pojęciem nauczycieli rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Co do zasady więc, pensum tygodniowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach różnych typów zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Natomiast pozostałym nauczycielom, niewymienionych typów szkół lub placówek w tym przepisie, obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli określa organ prowadzący szkołę lub placówkę ( stosownie do ust. 7 pkt 3 tego przepisu). Podkreślić jednak należy, że art. 42 ust. 3 w tabeli w poz. 1 wskazuje, iż tygodniowa obowiązkowa liczba godzin pracy zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli przedszkoli pracujących z grupami dzieci poniżej 6 lat jako 25 godzin tygodniowo, zaś w poz. 2 dla nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6 letnich 22 godzin tygodniowo. Wykładnia językowa powyższego zapisu ustawy jest jednoznaczna, ustawodawca uregulował pensum tygodniowe dla nauczycieli pracujących z dziećmi zarówno 6 letnimi, jak i 5 letnimi, różnicując liczbę godzin pracy w zależności od wieku dzieci, odpowiednio: do 22 godzin z 6 latkami i 25 godzin z młodszymi dziećmi. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne należy dojść do wniosku, że Rada Miasta Lidzbark Warmiński przedmiotową uchwałą sprzecznie z uregulowaniem zawartym w ustawie tj. w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela ustaliła w § 1 obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczyciela grupy mieszanej 5-6 latków w liczbie 25 godzin tygodniowo, podwyższając tygodniowe pensum dla nauczycieli dzieci 6 letnich, zaś w odniesieniu do nauczycieli 5 latków, powielając istniejące uregulowanie ustawowe. Nauczyciele wymienieni w uchwale należą bowiem do kategorii nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Jak najbardziej mieszczą się oni w definicji nauczyciela opisanej w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówce, o której mowa w art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela. Tygodniowa zaś liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych jest w stosunku do tych nauczycieli ściśle określona w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela w postaci tabeli, która w pkt 2 wyznacza 22 godzinny tygodniowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla nauczycieli dzieci 6 letnich i 25 godzin dla nauczycieli pracujących z 5 latkami. Prowadzenie przez nauczycieli pracujących z 6 latkami zajęć w grupie mieszanej w żadnym razie nie może być podstawą do samowolnej wykładni rozszerzającej, za pomocą której podwyższa się im, wbrew regulacjom ustawowym obowiązkowy tygodniowy wymiar czasu pracy z 22 godzin do 25 godzin. W takiej sytuacji bowiem, organ reguluje materię, która jest już unormowana przepisem ustawowym, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Reasumując należy stwierdzić, że skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób prawidłowy wyeliminowało z obrotu prawnego uchwałę z dnia 30 października 2013 r. Nr XXXIII/272/2013, która podjęta została z naruszeniem art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżony akt organu nadzoru nie narusza prawa, zaś skarga wniesiona w niniejszej sprawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - podlega oddaleniu.