I SA/Wa 2032/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skarg D. Sp. z o. o. w P. i Prezydenta Miasta X. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr[...], stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993r. nr [...] dotycząca uwłaszczenia F. w P. działkami nr[...], [...],[...] i [...] położonymi w P. przy ul. [...] obręb [...] nr mapy[...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1993 r. nr [...] orzekł, że grunty Skarbu Państwa będące w zarządzie F. P., położone w P. przy ul. [...] obręb [...], nr mapy[...], oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego F. , a budynki i inne urządzenia znajdujące się na tym gruncie stały się własnością tej F. Pismem z dnia 28 października 2009 r. D. Sp. z o.o. w P., wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej wskazując, iż została stwierdzona nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych dotyczących nieruchomości objętych decyzją uwłaszczeniową. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2011r. nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. stwierdzająca uwłaszczenie F. w P. działkami nr [...], [...], [...] i [...] położonymi w P. przy ul. [...] obręb [...] nr mapy [...], została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła D. sp. z o.o. i Prezydent Miasta P. - wykonujący zadania starosty. D. sp. z o.o. podniosła, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa a nie, jak twierdzi Minister Infrastruktury, wywołała nieodwracalne skutki prawne, zaś brak stwierdzenia nieważności tej decyzji powoduje utrzymanie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nie stanowiącym własności Skarbu Państwa. Prezydent Miasta P. podniósł, że spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia, zatem decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. została wydana zgodnie z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że objęte decyzją uwłaszczeniową działki w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczeniowej. Minister ustalił, że orzeczeniem nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r., na własność Państwa zostało przejęte m.in. przedsiębiorstwo pn. D. i F. firmy D. Sp. z o.o. w P. Orzeczeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r. został zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy z [...] lutego 1950 r., ustalający składniki majątkowe przejęte na własność Państwa wchodzące w skład F. firmy D. Sp. z o.o. w P., z którego wynikało, że przejęciu podlegały m.in. grunty zapisane w księdze wieczystej [...], obejmujący parcele nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...] i w księdze wieczystej[...] , obejmujący parcele nr[...], nr[...], nr[...], nr [...] i nr [...]. Minister ustalił, że z w/w gruntów powstały działki nr [...],[...],[...], i [...], ujęte w decyzji uwłaszczeniowej. Minister Gospodarki decyzją z [...] września 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2007r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r., w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. D. Sp. z o.o. w P., w zakresie F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę na powyższą decyzję a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną. Minister podniósł, iż stwierdzenie nieważności w/w orzeczeń nacjonalizacyjnych wywołało skutek ex tunc, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym, a więc D. nigdy nie przestała być właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Skarb Państwa posługiwał się więc wadliwym tytułem własności. W związku z powyższym Minister uznał, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza prawo tj. art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru podniósł, ze zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne i wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 kpa. Minister Infrastruktury przywołał uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 w której stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W ocenie Ministra decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Organ podniósł, że w orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwala pełnego składu Izby Cywilnej SN z 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64. Organ ustalił, że F. w P. na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 1991 r. rep nr [...] została przekształcona w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą F. w P. S.A., następnie zaś spółka ta zmieniła nazwę na F. S.A. w P. F. S.A. w P. aktem notarialnym z [...] czerwca 2004 r. rep. [...] zbyła na rzecz przedsiębiorstwa M. sp. z o.o. w P. prawa rzeczowe do działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr[...]) oraz działek nr [...](powstałej z podziału działki nr[...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr[...]). Natomiast aktem notarialnym z [...] grudnia 2007 r. nr [...] prawa rzeczowe do działek nr [...], nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr[...]) oraz nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), nabyła Spółka K. sp. z o.o. w S. Minister stwierdził, że zawarcie umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnej, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym powołanych umów. W związku z powyższym, wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, nastąpiły zdaniem Ministra nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. Sp. z o.o. w P. oraz Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. D. Sp. z o.o. w P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, nie istniała przesłanka do wydania decyzji uwłaszczeniowej, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a użytkowania nie można ustanowić na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej czy prawnej. Zdaniem skarżącej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] stanowi naruszenie art. 232 kc, gdyż umożliwia istnienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby innej niż wymieniona w tym przepisie. W ocenie skarżącej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a następnie jego sprzedanie nie wywarło nieodwracalnych skutków prawnych. Podmioty zaś zawierające umowy cywilnoprawne (K. sp. z o.o.) pozostawały w złej wierze, gdyż ich zawarcie nastąpiło po ostatecznym zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizacyjnych. Ponadto skarżąca z ostrożności procesowej wskazała, ze gdyby nawet uznać wystąpienie w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, to należy stwierdzić, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie tylko z naruszeniem prawa, jak to stwierdził Minister Infrastruktury. Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 art. 156 § 2 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezpodstawne jest twierdzenie Ministra Infrastruktury, że Wojewoda [...] nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem skarżącego dla rozstrzygnięcia sprawy uwłaszczenia znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r., a w tej dacie żaden inny podmiot, poza jednostką uwłaszczoną nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowych działek. W ocenie skarżącego brak jest przesłanek przemawiających za rozstrzygnięciem, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 2032/11 i I SA/Wa 2033/11 do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia obu spraw pod sygnaturą I SA/WA 2032/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym regulowanym przez przepisy art. 156-158 kpa. Jego przedmiot stanowiła decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej stanowił przepis art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 stają się z tym dniem z mocy prawa własnością, tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że uwłaszczeniu podlegają grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego). W sytuacji, gdy grunty nie spełniają powyższego kryterium, decyzja uwłaszczeniowa sprzeczna jest z normą zawartą w w/w przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przy braku przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 kpa orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których przedmiotowe działki przejęte zostały przez Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń oznacza, że orzeczenia te były nieważne już w dacie ich wydania, a zatem nieruchomości nimi objęte nie przeszły na własność Skarbu Państwa, skutkiem czego nie podlegały działaniu art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.. W tej sytuacji decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu art. 2, gdyż organ ustanowił użytkowanie wieczyste na gruncie niebędącym własnością Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury stwierdzając, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. w przedmiocie uwłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie można stwierdzić jej nieważności z tego powodu, że wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Powołany przepis określa w sposób enumeratywny dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kwestionowana jest druga z tych przesłanek – nieodwracalność skutków prawnych. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów kpa oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Dodać należy, że jeśli skutki prawne decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawna działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1191/10). Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, ze skoro po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uprawniony z tej decyzji zbył przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. O wymienionych w tym przepisie " nieodwracalnych skutkach prawnych" można mówić m.in. gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym weryfikacji tej decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie, przenosi swe prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie umowy cywilnoprawnej. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji, bowiem nie może unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji. W tym sensie skutki te są z punktu widzenia organu nieodwracalne, co nie oznacza, że skutki te są nieodwracalne w ogóle (por. uchwały i wyroki SN NSA wydane m.in. w sprawach o sygn. akt III ARN 8/95, OPK 4/98, IV SA 847/96, IV SA 1976/97). Wobec tego, że w niniejszej sprawie na podstawie umów cywilnoprawnych z [...]czerwca 2004 r. i [...] grudnia 2007 r. nastąpił obrót przedmiotowymi działkami, to tym samym Minister Infrastruktury prawidłowo orzekł na podstawie art. 158 § 2 kpa, stwierdzając wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Trafnie tez wskazał przyczyny, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Należy dodać, że skoro decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła obrót cywilnoprawny, to trzeba przyjąć, że na gruncie art. 156 § 2 kpa to ona, a nie umowy sprzedaży, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Do oceny zaś tego jakie skutki (odwracalne, nieodwracalne) wywołały umowy cywilnoprawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Reasumując należy uznać, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skargi D. Sp. z o.o. w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 158 § 2 kpa organ zawiera wyłącznie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Powyższe wynika wprost z brzmienia tegoż przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.