III CO 12/64

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes S.N. Z. Resich. Sędziowie: F. Błahuta (sprawozdawca), W. Bryl. W. Czyżewicz, R. Czarnecki, H. Dąbrowski, S. Gross, J. Ignatowicz, J. Krajewski, B. Łubkowski (współsprawozdawca), Z. Masłowski, J. Pietrzykowski, J. Policzkiewicz, Z. Wasilkowska, Z. Wiszniewski, Z. Trybulski.SentencjaSąd Najwyższy w obecności Prokuratora Generalnej Prokuratury rozpoznawał wniosek kompletu sądzącego Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1964 r. o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:"Czy w wypadku, gdy po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) uchwała prezydium rady narodowej lub decyzja organu do spraw gospodarki mieszkaniowej, która stanowiła podstawę do zawarcia umowy, zostanie uchylona, umowa jest nieważna?"Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej powziął następującą uchwałę:"Uchylenie ostatecznej uchwały prezydium rady narodowej lub decyzji organu do spraw gospodarki mieszkaniowej po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28.V.1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) nie powoduje samo przez się nieważności umowy; jednakże okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny w świetle prawa cywilnego ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności uchylenia się od skutków prawnych zawartego w niej oświadczenia woli".Uzasadnienie faktyczneSąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, rozstrzygając przedstawione przez zwykły skład Sądu Najwyższego pytanie prawne dotyczące wykładni niektórych przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, uchwalił na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 1963 r. następującą zasadę prawną:"W wypadku gdy po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) ostateczna decyzja organu do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium właściwej rady narodowej, która (decyzja) stanowiła podstawę do zawarcia umowy (§ 10, 11, 12 rozp. Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. - Dz. U., poz. 206/57 - w brzmieniu rozp. z dnia 21 września 1960 r. - Dz. U., poz. 263/60), zostanie uchylona - umowa jest nieważna".Jak wynika z treści tej zasady, wyjaśnia ona cywilnoprawne skutki uchylenia w drodze administracyjnej ostatecznej decyzji, która stosownie do przepisu § 12 cyt. rozp. Ministra Gosp. Kom. z dnia 12 sierpnia 1957 r. stanowiła podstawę do zawarcia umowy sprzedaży. Według sentencji wymienionej uchwały, jak i jej uzasadnienia, obojętne jest, z jakiej przyczyny uchylono ostateczną decyzję.Uchwała stawia na równi uchylenie z powodu nieważności (art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego) z uchyleniem z mocy art. 141 k.p.a. i z uchyleniem w drodze wznowienia postępowania (art. 127 i nast. k.p.a.). Centralnym punktem rozważań w uzasadnieniu uchwały jest przepis § 12 cyt. rozp. stanowiący, że decyzja organu gospodarki mieszkaniowej przewidziana w § 10 tegoż rozp. stanowi podstawę do zawarcia umowy sprzedaży, która zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 28.V.1957 r. powinna być, pod rygorem nieważności, sporządzona w formie aktu notarialnego. Z treści tego przepisu wysnuto wniosek, który uznaje zawartą umowę sprzedaży za akt niesamodzielny, nierozerwalnie związany z decyzją stanowiącą podstawę do zawarcia umowy, wobec czego późniejsze odpadnięcie tej podstawy wskutek uchylenia decyzji (choćby ostatecznej) pozbawia umowę sprzedaży już z tej przyczyny ważności.Zwykły skład Sądu Najwyższego przy sposobności rozpoznania innej sprawy, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o Sądzie Najwyższym, podał w wątpliwość prawidłowość przytoczonej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów i przedstawił zagadnienie pełnemu składowi Izby Cywilnej do rozstrzygnięcia.Uzasadnienie prawnePełny skład Izby Cywilnej Sądu Najwyższego zważył, co następuje:Przepis § 12 cyt. rozporządzenia nie usprawiedliwia poglądu zakwestionowanej uchwały składu siedmiu sędziów o niesamodzielności umowy sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości państwowej jako składnika mienia ogólnonarodowego, podlegającego szczególnej trosce i opiece naszego Państwa (art. 8 Konstytucji), nie może się odbywać bez upoważnienia ustawowego lub z nim zrównanego. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi ustawa z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Ustawa ta w sposób oczywisty, wynikający zarówno z samej nazwy ustawy, jak i z jej postanowień, a w szczególności z art. 11, przewiduje jako akt zbycia cywilnoprawną umowę sprzedaży z obowiązkiem zachowania formy aktu notarialnego. Przeniesienie własności z Państwa na nabywcę ma być wynikiem cywilnoprawnej czynności zobowiązującej i rozporządzającej, a nie decyzji administracyjnej i zarazem ta czynność ma być źródłem praw i obowiązków z tej umowy wzajemnej wypływających. W konsekwencji takiego unormowania, aczkolwiek jednym z podmiotów tego stosunku prawnego jest Państwo, zachodzi zupełna równorzędność stron, charakterystyczna dla stosunku cywilnoprawnego.O niesamodzielności umowy nie świadczą przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości. Jest rzeczą zrozumiałą, że sprzedaż nieruchomości przez Państwo muszą poprzedzać czynności przygotowawcze, zmierzające do ustalenia przedmiotu sprzedaży, jego ceny i innych warunków sprzedaży oraz do wyboru nabywcy. Decyzje w tym względzie nie mogły być pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego, postulat bowiem należytej ochrony mienia państwowego oraz prawidłowego rozdziału tego mienia wśród ubiegających się o nabycie nieruchomości państwowych wymagał szczegółowej reglamentacji stadium przygotowawczego przy pomocy przepisów natury administracyjnej. Z podobnym unormowaniem dotyczącym sprzedaży nieruchomości spotykamy się często u osób prawnych, np. do sprzedaży przez zarząd nieruchomości należącej do spółdzielni potrzebna jest uchwała walnego zgromadzenia (art. 34 § 1 pkt 6 ustawy o spółdzielniach i ich związkach - Dz. U. z 1961 r. Nr 12, poz. 61).Jeżeli zatem w § 12 cyt. rozp. postanowiono, że decyzja wymieniona w § 10 stanowi podstawę do zawarcia umowy, to wypowiedziano przez to nakaz ukończenia postępowania przygotowawczego ostateczną decyzją administracyjną i zakaz zawarcia urnowy tez takiej decyzji lub niezgodnie z treścią decyzji. Decyzja ostateczna jest konieczną przesłanką do zawarcia umowy i jej skuteczności. Umowa zawarta na podstawie takiej decyzji rodzi skutki cywilnoprawne (przeniesienie własności), które następują z mocy samej umowy, a nie decyzji. Ta funkcja decyzji kończy się z chwilą zawarcia umowy. W tych warunkach nie znajduje uzasadnienia przyjęta w zakwestionowanej uchwale koncepcja niesamodzielności umowy. Ta niesamodzielność w rozumieniu cytowanej uchwały składu siedmiu sędziów czyni ze sprzedaży konglomerat czynności prawnej cywilnej i decyzji administracyjnej, akt poddany podwójnemu reżymowi: cywilnemu i administracyjnemu, z oczywistą przewagą ostatniego. Koncepcja takim ujęciu jest - jak wynika z powyższych rozważań - nie do przyjęcia na tle cyt. ustawy z 28 maja 1957 r. i jej rozporządzeń wykonawczych, a ponadto również z innych względów musi być odrzucona.Według kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona bez zgody strony z przyczyny nieważności (art. 137 k.p.a.), z innego powodu (art. 141 i 142 k.p.a.) oraz w drodze wznowienia postępowania (art. 127 i nast. k.p.a.).Po pierwsze, należy mieć na uwadze szczególny charakter decyzji, o której mowa w § 10-12 cyt. wyżej rozp. Decyzja ta kończy etap przygotowań potrzebnych do ustalenia istotnej - z punktu widzenia ustawy z 28 maja 1957 r. - treści cywilnoprawnego oświadczenia woli, które ma być złożone przy zawarciu umowy. Niepodobna przyjąć, żeby kodeks postępowania administracyjnego, przewidując możność uchylenia ostatecznych decyzji, miał również na myśli decyzje tego rodzaju, które w istocie służą tylko przygotowaniu cywilnoprawnego oświadczenia woli, które nie są same przez się źródłem stosunku prawnego, lecz właściwym źródłem wzajemnych praw i obowiązków jest cywilna umowa.Po drugie, gdyby nawet pominąć powyższy punkt widzenia, to w każdym razie późniejsze uchylenie decyzji ostatecznej, po zawarciu na jej podstawie umowy, nie powoduje nieważności umowy, skoro, jak wyżej wykazano, umowa jest w pełni samodzielną czynnością prawną z zakresu prawa cywilnego i podlega - od chwili jej zawarcia - pod względem ważności wyłącznie sankcjom prawa cywilnego. Jeżeli umowę zawarto na podstawie ostatecznej decyzji i zgodnie z jej treścią uczyniono zadość tym nakazom i zakazom, jakie zawiera § 12 cyt. rozp., to umowa z tego punktu widzenia jest ważna, cytowanej bowiem normy nie naruszono. Ponieważ w prawie cywilnym obowiązuje zasada, według której czynność prawna (umowa) ważna w chwili jej dokonania nie traci swej ważności wskutek zdarzeń późniejszych, mogących jedynie mieć wpływ na wygaśnięcie lub zmianę skutków prawnych czynności, przeto uchylenie ostatecznej decyzji po zawarciu umowy, jako zdarzenie późniejsze, jest dla kwestii ważności bez znaczenia. Jedynie przepis szczególny mógłby wprowadzić wyłom (zresztą niepożądany) od tej zasady, ale takiej normy wyjątkowej nie stanowi ani § 12 cyt. rozp., ani nie wynika ona z przepisów k.p.a.Nie ma znaczenia nawet uchylenie ostatecznej decyzji z powodu jej nieważności z mocy art. 137 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna decyzji nieważnych z mocy samego prawa, wadliwość zatem decyzji ostatecznej nie stanowi przeszkody do zawarcia umowy, wobec czego również uchylenie tej decyzji samo przez się nie pociąga za sobą nieważności umowy. Nie oznacza to oczywiście, że wadliwość decyzji nie ma w ogóle znaczenia dla ważności umowy, ale w każdym razie przyczyną nieważności umowy nie byłby w takim wypadku sam fakt uchylenia decyzji.Przytoczone już argumenty natury ściśle jurydycznej dowodzą nietrafności zakwestionowanej uchwały. Niezależnie od tego, przeciwko uchwale, o której mowa, przemawia zawarte w niej rozstrzygnięcie z tej przyczyny, że pozwala samemu podmiotowi umowy, Państwu, na decydowanie we własnym w istocie rzeczy zakresie o ważności lub nieważności zawartej przez Państwo cywilnej umowy. Jest to niezgodne z założeniami prawa cywilnego zarówno z tego względu, że wprowadza bez podstawy prawnej wyjątek w postaci nierówności podmiotów stosunku cywilnego, jak i dlatego, że pozbawia sądy ich prawa do samoistnego badania ważności cywilnej czynności prawnej. Przy przyjęciu poglądu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego sąd, gwarant trwałości umowy w zakresie stosunków cywilnoprawnych, byłby w wypadku uchylenia decyzji bezsilny, nie będąc upoważniony do oceny zasadności decyzji uchylającej.Nie ma też usprawiedliwionej społecznie i gospodarczo potrzeby wprowadzenia wyłomu od wspomnianych założeń prawa cywilnego. Niepodobna wprawdzie zaprzeczyć temu, że celem postępowania przygotowawczego unormowanego przepisami administracyjnymi jest między innymi zawarcie umowy zgodnej z ustawą o sprzedaży i że w toku postępowania administracyjnego zdarzyć się mogą nieprawidłowości i wadliwości, mające niekorzystny wpływ na treść decyzji, jednakże byłoby jak najbardziej niepożądane dopuszczenie możliwości unicestwienia umowy zawartej przed osobą publicznego zaufania przez sam fakt uchylenia ostatecznej decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, że nabywca, z którym umowę zawarto, poza zgłoszeniem wniosku o kupno, nie ma w zasadzie żadnego wpływu na bieg postępowania przygotowawczego, a mimo nieprawidłowości decyzji z reguły lub niejednokrotnie jest w dobrej wierze. Rozwiązanie zawarte w zakwestionowanej uchwale, poza brakiem uzasadnionej podstawy jurydycznej, nie zapewnia dostatecznej ochrony nabywcy, przysługującej mu stosownie do przepisów prawa cywilnego, jako równorzędnemu partnerowi stosunku cywilnego.Z drugiej strony w niczym nie zagraża interesowi społecznemu stanowisko zajęte w niniejszej uchwale. Umowa sprzedaży dokonana w trybie cyt. ustawy z 28 maja 1957 r. podlega ocenie pod względem swej ważności lub możliwości uchylenia się od jej skutków prawnych przepisom prawa cywilnego, które dają należytą ochronę obu podmiotom umowy, tj. zarówno Państwu, jak i nabywcy. Stosowanie właściwych przepisów prawa cywilnego nie jest zależne od uchylenia w drodze administracyjnej ostatecznej decyzji, która stanowiła podstawę do zawarcia umowy. Niezgodność umowy z ustawą o sprzedaży i jej rozporządzeniami wykonawczymi oraz z przepisami prawa cywilnego może być stwierdzona niezależnie od tego, czy decyzję uchylono w drodze administracyjnej, przyczyny bowiem uchylenia mogą mieć znaczenie w procesie cywilnym, jeśli zostaną ustalone w postępowaniu sądowym i w świetle zasad prawa cywilnego mają istotne znaczenie dla ważności lub wzruszalności umowy.Nie jest rzeczą niniejszej uchwały rozważanie, czy każda niezgodność decyzji, a tym samym także umowy, z ustawą i jej rozporządzeniami wykonawczymi powoduje nieważność. Jest to zagadnienie odrębne, nie objęte przedstawionym Izbie Cywilnej przez skład zwykły pytaniem.Z tych zasad Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwalił odpowiedź przytoczoną w sentencji uchwały.W zakończeniu należy podkreślić, że takie samo rozwiązanie jest uzasadnione również dla tych sytuacji, w których uchylenie decyzji (nazwanej w pierwotnym brzmieniu cyt. rozp. z dnia 12 sierpnia 1957 r. uchwałą) nastąpiło pod rządem rozp. Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a nie pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego. Istotnych różnic w omawianej materii przepisy rozporządzenia z 22 marca 1928 r. nie zawierają i nie podważają argumentacji powołanej w niniejszej uchwale.