II SA/Wa 309/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. F. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową E. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] grudnia 2013 r. nr [...], odmawiającą J. F., reprezentowanemu przez pełnomocnika E. F. - matkę, przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził istnienia kumulatywnie przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż na przestrzeni 46 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowano: 22 lata, 7 miesięcy i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 2 lata, 1 miesiąc i 10 dni tych okresów. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznano J. F. za całkowicie niezdolnego do pracy, od dnia [...] października 2012 r. do [...] sierpnia 2016 r. Organ wskazał też, że w okresach od dnia [...] października 1999 r. do dnia [...] listopada 2000 r., od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. i od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] października 2012 r. tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy J. F. nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Prezes ZUS odpowiadając na zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazujący, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane były bezrobociem w kraju, wyjaśnił, iż nie kwestionuje, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podał, że nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS wskazał też, że podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. F., reprezentowanego przez swojego pełnomocnika – matkę E. F., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego podniosła, że udokumentowany staż pracy jej syna wynosi 22 lata, 7 miesięcy i 8 dni na 46 lat życia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, iż syn jej nie ma możliwości uzupełnienia stażu pracy z powodu całkowitej i trwałej niezdolności do pracy. Jej syn na skutek [...] zapadł w [...], a jego stan określany jest jako zespół [...]. Uszkodzenia [...] są trwałe i nie rokują żadnej poprawy. Wskutek tych okoliczności brak jest możliwości odzyskania sprawności organizmu, podjęcia pracy i uzupełnienia wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych w przyszłości. Pełnomocnik skarżącego podała też, że jej syn przebywa obecnie w Zakładzie Opiekuńczo- Leczniczym SP ZOZ, gdzie jest pod stałą opieką medyczną. Ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 150 zł i czasowy zasiłek z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy w kwocie 280 zł. Zasiłek ten jest w całości przekazywany na rzecz Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego SP ZOZ. Pełnomocnik podała, że jej syn jest częściowo na jej utrzymaniu w zakresie zakupów odzieży czy też, środków higieny. Zarzuciła organowi, że ten badając ciągłość zatrudnienia jej syna nie wziął pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie panujące w regionie, w którym zamieszkuje skarżący. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że choroba syna nie była zdarzeniem nagłym a była wynikiem niezdiagnozowanej wcześniej choroby, która objawiała się silnymi bólami [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcia, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwy w zatrudnieniu skarżącego spowodowały nienabycie przez niego uprawnień do świadczenia ustawowego. Wskazać jednak należy, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, chociaż niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej. Przy orzekaniu przez Prezesa ZUS w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność zaś w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1 przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku. W szczególności dotyczy to przypadku skarżącego, który posiada jedynie wykształcenie zawodowe a zamieszkuje w rejonie o bardzo wysokim wskaźniku bezrobocia w stosunku do skali całego kraju. Podkreślić należy, że w okresach, w których występowały przerwy w zatrudnieniu skarżącego wskaźnik bezrobocia znacznie przekraczał średnią krajową i wynosił w K. (miejscu zamieszkania skarżącego) w latach: 2007 r. – 16,6 %, 2008 r. – 15,1%, 2009 r. – 16,9%, 2010 r. – 16,5%, 2011 r. – 17,2%, 2012 r. - 16,8%, podczas gdy średnia w kraju w tych latach wynosiła odpowiednio w tych samych latach: 12,7%, 9,8% , 11%, 12,1%, 12,4% i 12,8%. Z pewnością tak wysoki poziom bezrobocia w rejonie nie pozostawał bez wpływu na możliwość znalezienia zatrudnienia, dla człowieka o niskim poziomie wykształcenia powodując niejednokrotnie barierę nie do przejścia. Ponadto skarżący – jak wynika z kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych (strona akt 13) – był w okresach przerw w zatrudnieniu zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a nadto wykazywał aktywność zawodową, czego dobitnym potwierdzeniem jest podejmowanie zatrudnienia choćby na krótkie okresy. Okoliczności te uszły uwadze organu i nie zostały poddane analizie pod kątem wypełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu dotyczących starań skarżącego w znalezieniu zatrudnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowana osoba nie nabyła uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jest wielce prawdopodobne, tego organ nie ustalił, że choroba, której uległ skarżący, była zdarzeniem niezależnym od jego woli, a skutków tej choroby ubezpieczony nie mógł przewidzieć i przezwyciężyć. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca udowodnił w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy 2 lata, 1 miesiąc i 10 dni okresów objętych ubezpieczeniem. Organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się takiej oceny pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien zatem także rozważyć fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy po 22 latach zatrudnienia pod kątem spełnienia brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając zwrot kosztów przejazdu skarżącej na rozprawę.