I OSK 2271/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 90/14 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 90/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu 15 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek A. F. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. potwierdził posiadanie przez A. F. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja została skierowana wyłącznie do A.F.. Natomiast A. S. działająca we własnym imieniu złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji uznając, że organ pierwszej instancji powinien potwierdzić prawo do rekompensaty również innym spadkobiercom B. W., gdyż w ich imieniu wniosek o potwierdzenie tego prawa złożyła A. F.. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalności odwołania wniesionego przez A. S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie złożonego wniosku oraz akt sprawy ustalono, iż A. F. składając wniosek w dniu 15 grudnia 2008 r. działała wyłącznie w imieniu własnym. Również korespondencja prowadzona z A. F. nie zawierała jakichkolwiek informacji, że działała ona w imieniu innym niż własne. Minister wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji, wobec braku jakiejkolwiek informacji w kwestii występowania przez A. F. również w imieniu pozostałych spadkobierców B. W., nie wszczął wobec nich postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że skoro przy składaniu wniosku A. F. nie zastrzegła, że występuje także w imieniu spadkobierców B. W., osoby te nie stały się stronami postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z materiału dowodowego wynika również, że A. S. nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Organ wojewódzki postąpił więc prawidłowo wydając decyzję jedynie w stosunku do wnioskodawczyni tj. A. F.. Złożone przez A. S. odwołanie nie zmienia, w ocenie organu odwoławczego, ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania, gdyż osoba ta podjęła czynności procesowe w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto z treści złożonego odwołania jednoznacznie wynika, że dotyczy ono decyzji wydanej w sprawie A. F., której adresatem nie jest odwołująca się A. S.. Skoro nie złożyła ona wniosku, to nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, a zatem wniesione przez nią odwołanie jest niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyjaśniła, że występując z wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej przyznanie prawa do rekompensaty A. F. działała również w jej imieniu. Podniosła ponadto, że twierdzenia Ministra Skarbu Państwa jakoby korespondencja prowadzona przez A.F., nie zawierała jakiejkolwiek informacji, iż działała ona w imieniu innym niż własne, są chybione. Świadczą o tym, jej zdaniem, chociażby dwukrotnie oświadczenia o nierealizowaniu prawa do rekompensaty jako spadkobierczyni. Ponadto w dniu 17 grudnia 2012 r. A. F. złożyła wniosek, w którym zaznaczyła, że działa w imieniu własnym i z upoważnienia A. S. i E. Ł.. Skarżąca oświadczyła ponadto, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących rekompensaty, dlatego udzieliła pełnomocnictwa A. F., pomagając jej w uzyskaniu dokumentów dotyczących "jej osoby, w celu uzyskania rekompensaty". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności. Oznacza to, że od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Legitymację do wniesienia odwołania posiada natomiast strona, którą jest każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przy czym interes prawny musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Badając dopuszczalność wniesionego w sprawie odwołania organ drugiej instancji obowiązany jest natomiast ustalić, czy wniesione w sprawie odwołanie, złożone zostało przez podmiot do tego uprawniony oraz czy zachowano termin do jego wniesienia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jego interesu prawnego - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - to organ odwoławczy obowiązany jest to odwołanie rozpoznać. Jeżeli zaś w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie interesu prawnego, to wówczas powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. S. było przedwczesne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał jedynie, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...], dotyczącą przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez B. W.. Taka argumentacja organu w niniejszej sprawie nie jest, zdaniem Sądu, wyczerpująca. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...], toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 tej ustawy w przypadkach o których mowa w art. 3, wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Z przepisu nie wynika, aby wniosek taki musiał być złożony w terminie przez wszystkich spadkobierców. Zgodnie zaś z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. Jednocześnie zgodnie z treścią przepisu art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg z art. 2 pkt. 2 omawianej ustawy. Sąd wywodził dalej, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty wszczęte zostało na skutek wniosku A. F. i w stosunku do niej wydana została decyzja Wojewody [...]. W złożonym natomiast przez skarżącą odwołaniu podniosła ona, że A.F. składając wniosek wszczynający to postępowanie działała również w jej imieniu. Przy tak sformułowanym stanowisku strony nie można stwierdzić niedopuszczalności odwołania zapominając o zbadaniu jej ewentualnego interesu prawnego. Organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia jej interesu prawnego oraz zweryfikowania podanych przez nią informacji że A. F. działała również w jej imieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na błędnym uznaniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionej nieruchomości odnosi skutek tożsamy ze złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania przez pozostałych spadkobierców. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez błędne uznanie, iż A. S., która nie złożyła w określonym ustawą terminie stosownego i wyraźnego wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty poprzez sam fakt złożenia odwołania od decyzji organu I instancji uzyskała przymiot strony i mogła w takim charakterze uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przed organem administracji drugiej instancji, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie przyjął, iż Minister Skarbu Państwa w sposób wadliwy zastosował art. 134 k.p.a. wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania A. S., podczas gdy takie rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa było w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Minister Skarbu Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ustawie z 8 lipca 2005 r. nie ma natomiast przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. Wręcz przeciwnie - ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Każdy spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Powyższe oznacza, że A. S. nie miała i nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu prawa do rekompensaty A. F., a co za tym idzie A.S. nie miała i nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Skoro ów brak legitymacji był dla organu oczywisty, to po wstępnym zbadaniu odwołania, w pełni uprawnione stało się wydanie przez Ministra Skarbu Państwa w dniu 14 listopada 2013 r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art.3 §1 oraz art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.134 k.p.a. nie mogły być uwzględnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Minister Skarbu Państwa wadliwie zastosował art.134 k.p.a. rozstrzygając w przedmiocie odwołania A. S.. Ustalenie bowiem przez organ odwoławczy braku istnienia przesłanki z art. 28 k.p.a., stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia wszczętego w ten sposób postępowania w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.(por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, pub. ONSA 1999/4/119, wyroki NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. II OSK 514/05 i z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1109/07, pub.www.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jednego ze spadkobierców właściciela nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Przed odniesieniem się do wskazanych zarzutów wskazać trzeba, że orzecznictwo dotyczące powyższego zagadnienia początkowo nie było jednolite. Obecnie jednak zdecydowanie przeważa stanowisko, a w zasadzie można już mówić o utrwalonej linii orzeczniczej NSA, zgodnie z którą w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (tak: NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2993/12 i w przywołanych w tym wyroku orzeczeniach NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. I OSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12 oraz z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12). Oznacza to, że toczy się jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego, w którym dokonuje się ustaleń faktycznych celem rozpoznania wniosku zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Złożenie zaś wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela pozostawionego mienia uruchamia przewidzianą we wskazanej wyżej ustawie procedurę. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie organ w toku postępowania powziął wiadomość, że w sprawie powinni wziąć udział inni spadkobiercy, to powinien – zgodnie z art.61 § 4 k.p.a.- powiadomić ich o toczącym się postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie – w świetle zebranego materiału dowodowego- Wojewoda [...] posiadał wiedzę o tym, że A. F. nie jest jedyną spadkobierczynią właściciela pozostawionej poza granicami państwa polskiego nieruchomości. Z załączonych do wniosku A. F. z dnia 1 listopada 2008 r. dokumentów wynikało, że małżonkowie M. i B. W. repatriowali się wraz z trzema córkami. Ponadto w piśmie z 10 lipca 2009 r. A. F. poinformowała Wojewodę [...] o pozostałych spadkobiercach M. i B. W., załączając postanowienia spadkowe. W odpowiedzi na to organ pismem z dnia 1 października 2009 r. zażądał oświadczeń pozostałych spadkobierców o dotychczasowej realizacji prawa do rekompensaty. Oświadczenia te (A. S. i E. Ł.) zostały przez nie złożone wraz ze stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ dysponował także adresami A.S.i E. Ł.. Niewątpliwie, zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Ustawodawca wprowadzając wskazany termin ograniczył pod względem czasowym realizację roszczeń. Jest to termin materialnoprawny i zawity. Aby zatem wniosek o rekompensatę mógł odnieść skutek powinien być złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Dotyczy to wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie natomiast do spadkobierców właściciela pozostawionego mienia wystarczy, aby w wyżej zakreślonym terminie złożył wniosek jeden ze spadkobierców. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że art.5 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust.1 art.5 złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem należy wywieść, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest prawidłowa, co czyni niezasadnymi podniesione zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.