II GSK 2283/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2497/13 w sprawie ze skargi P.Spółki z o.o. w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 2 lipca 2013 r., nr . w przedmiocie zmiany zezwolenia co do terminu rozpoczęcia działalności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P.Spółki z o.o. w Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2497/13, wydanym w sprawie ze skargi P. F. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Finansów udzielił P. F. Sp. z o.o. w Zabierzowie, dalej "spółka", zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w Sulechowie na okres sześciu lat. Decyzję spółka odebrała w dniu 10 lipca 2009 r. Zgodnie z pkt VI decyzji Minister Finansów zobowiązał spółkę do rozpoczęcia działalności w ww. salonie gier na automatach, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania zezwolenia, tj. do dnia 10 stycznia 2010 r. oraz do niezwłocznego powiadomienia Ministra Finansów o podjęciu działalności. W dniu 2 kwietnia 2010 r. spółka wniosła o zmianę punktu VI w zakresie terminu rozpoczęcia działalności w omawianym salonie gier na automatach, tj. w terminie do dnia 4 czerwca 2010 r. Powodem przesunięcia tego terminu była, jak wskazywała spółka, bezzasadna odmowa Naczelnika Urzędu Celnego w Z. zatwierdzenia akt weryfikacyjnych salonu gier na automatach w S., przy ul. [...]. Ostatecznie, sporną kwestię przesądzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lutego 2011 r. o sygn. akt [...], w którym uchylono postanowienie organu celnego w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego urzędowego sprawdzenia wspomnianego salonu gier na automatach. Wspomnianą na wstępie decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiającą zmiany wnioskowanego przez spółkę terminu rozpoczęcia działalności w salonie gier na automatach w S., z uwagi na złożenie tego wniosku po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu, który upłynął w dniu 10 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 lutego 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 121 ustawy z dnia z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej "u.g.h."). W myśl tego przepisu, do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm., dalej "ugizw"). Stosownie do tego przepisu, zezwolenia na prowadzenie gier wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach sprawy. Minister Finansów wywiódł obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 oraz art. 36 ust. 5 ugizw w związku z art. 129 ust. 1 oraz art. 121 u.g.h. poprzez uznanie, iż możliwe jest wyrażenie przez organ zgody na dokonanie zmiany terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu na prowadzenie salonu gier na automatach pomimo niepodjęcia przez Spółkę działalności zgodnie z nieprzekraczalnym terminem określonym w zezwoleniu; 2. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 oraz art. 36 ust. 5 ugizw poprzez uznanie w szczególności, iż: • nieprzekraczalny termin podjęcia działalności określony - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 7 ugizw - w udzielonym zezwoleniu nie obligował podmiotu do podjęcia działalności w tym terminie lub też do uzyskania przed jego upływem zmiany terminu do podjęcia działalności w sytuacji, gdy podmiot, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie określonej w nim działalności jest bezwzględnie zobowiązany do prowadzenia działalności zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, zatwierdzonym regulaminem oraz przepisami prawa, w tym w szczególności w zakresie warunków jej prowadzenia obejmujących m.in. termin do podjęcia działalności; nie ma na to wpływu ewentualne prawo do ubiegania się o zmianę warunków prowadzenia tej działalności, w tym w zakresie terminu do jej podjęcia, albowiem dopóki zmiana ta nie nastąpi podmiot zobowiązany jest do zachowania i przestrzegania warunków określonych w udzielonym zezwoleniu; prawo do ubiegania się o zmianę zasad prowadzenia działalności nie uprawnia zatem podmiotu do samowolnej ich modyfikacji; • wniosek o przedłużenie, określonego w zezwoleniu, terminu do podjęcia działalności może zostać złożony po upływie tego terminu w sytuacji, gdy nie jest możliwe przedłużenie terminu, który upłynął; decyzja w zakresie zmiany wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia adresatowi (art. 212 Ordynacji podatkowej) i wywołuje skutki prawne w niej wyrażone ex nunc; • termin do złożenia wniosku o przedłużenie terminu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 7 ugizw określony został w art. 36 ust. 5 tej ustawy i wynosił rok od udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy art. 36 ust. 5 tej ustawy nie odnosił się i nie określał terminu na złożenie wniosku o przedłużenie terminu do podjęcia działalności, lecz jedynie określał maksymalny termin, który na gruncie ugizw mógł zostać określony na podjęcie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych: termin określony jednorazowo w udzielonym zezwoleniu lub ustalony w wyniku przedłużenia nie mógł być dłuższy niż rok od uzyskania zezwolenia, mógł zaś być krótszy, a także określał konsekwencje związane z niepodjęciem działalności w terminie do jej podjęcia w sytuacji, gdy ustalony termin był maksymalnym, dopuszczalnym przepisami prawa terminem; w sytuacji takiej podmiot nie mógł się ubiegać przedłużenie tego terminu, albowiem na gruncie ugizw nie było możliwe określenie dłuższego terminu do podjęcia działalności; 3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż wniosek o dokonanie zmiany/przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności określonego w koncesji/zezwoleniu może zostać złożony przez spółkę posiadającą koncesję/zezwolenie w każdym czasie, nawet po upływie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności wskazanego w koncesji/zezwoleniu w sytuacji, gdy nierozpoczęcie działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu powoduje wygaśnięcie koncesji lub zezwolenia w całości lub w części, w której nie podjęto działalności (art. 48 ust. 2 u.g.h.); Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 120 oraz art. 121 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którymi organy podatkowe zobligowane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwowych przy czy zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa zmiany punktu VI zezwolenia w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności w salonie gier na automatach, rozstrzygnięcie w sprawie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1, art. 51 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłania uzasadniające odmowę zmiany, określonego w zezwoleniu, terminu do podjęcia działalności pomimo, że - wbrew stanowisku Sądu - organ nie mógł, w okolicznościach faktycznych i prawnych, uwzględnić wniosku Strony i dokonać wnioskowanej zmiany, a w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonych decyzji w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu - art. 48 ust. 1 u.g.h., w tym w szczególności z uwagi na powołanie przez Ministra Finansów w uchylonych przez Sąd pierwszej instancji decyzjach przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie w stopniu, który pozwala ocenić słuszność i prawidłowość dokonanej subsumcji niespornego stanu faktycznego do normy prawnej wywiedzionej przez organ z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji; 7. art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, których w wyniku błędnej oceny prawnej nie da się pogodzić ze stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi organu prowadzi do naruszenia prawa. Jak wywodzi w uzasadnieniu skarga kasacyjna spółka i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły jakoby podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ wygaśnięcia udzielonego zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, podczas gdy organ nie kwestionował po stronie spółki posiadania takiego zezwolenia na dzień 2 kwietnia 2010 r., kiedy to spółka złożyła wniosek o zmianę terminu rozpoczęcia omawianej działalności. Natomiast przyczyną wydania zaskarżonej decyzji była, zdaniem organu, niedopuszczalność zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, określonego w zezwoleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, w tym także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Trudno zaakceptować stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, jako nie mające oparcia w żadnym przepisie prawa, według którego złożenie przez spółkę wniosku o zmianę punktu VI w zakresie terminu rozpoczęcia działalności po upływie wskazanego w decyzji terminu 6 miesięcy, licząc od dnia wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, lecz przed upływem jednorocznego terminu wskazanego w przepisie art. 36 ust. 5 ugizw, pociąga za sobą utratę przez spółkę prawa do wykonywania działalności objętej omawianym zezwoleniem. O tym, czy wygasły prawa spółki do wykonywania działalności w zakresie gier na automatach w następstwie niedopełnienia określonej czynności przewidzianej w zezwoleniu decyduje przepis prawa materialnego, nie zaś decyzja (zezwolenie) organu, jeżeli w tym zakresie nie ma ona umocowania w przepisie prawa. Zresztą punkt VI zezwolenia pozostaje zresztą w kolizji z powołanym przepisem art. 36 ust. 5 ugizw. W świetle tego przepisu, zezwolenia, o których mowa w ust. 1 i 2, wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Taka zaś sytuacja nie miała w sprawie miejsca, gdyż spółka należycie umotywowany wniosek o zmianę terminu rozpoczęcia działalności złożyła przed upływem jednorocznego terminu, o którym wyżej mowa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma przepis art. 121 u.g.h., będący przepisem przejściowym, a zarazem kompletnym, normującym wszelkie sytuacje związane z nierozpoczęciem działalności w odniesieniu do zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. W myśl tego przepisu, do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ugizw, zgodnie z którym, o czym była już mowa, zezwolenia zawarte na podstawie poprzedniego stanu prawnego wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Wewnętrznie niespójne jest stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, w świetle którego, z jednej strony omawiane zezwolenie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem jest ważne i nie wygasło, a z drugiej zaś, nie można go realizować. Skarga kasacyjna nie dostrzega kompletności regulacji art. 121 u.g.h., dającej przedsiębiorcy, bez czynienia jakichkolwiek wyjątków, prawo do realizacji zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier udzielonego na podstawie poprzedniego stanu prawnego, które nie wygasło z chwilą wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Taka zaś sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Co wymaga podkreślenia, przepis art. 121 u.g.h. w pełni respektuje powołany przepis art. 36 ust. 5 ugizw. Opóźnienie po stronie spółki w rozpoczęciu działalności było spowodowane przedłużającym się postępowaniem administracyjnym w sprawie zatwierdzenia akt weryfikacyjnych salonu gier na automatach w S., gdzie zgodnie z zezwoleniem miała być prowadzona omawiana działalność gospodarcza. Wspomniane postępowanie nie może szkodzić realizacji przez skarżącą praw objętych omawianym zezwoleniem, skoro ono nie wygasło na gruncie przepisu art. 121 u.g.h. Pozostałe przepisy, których naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, nie miały zastosowania w sprawie. Przepisy te są bezprzedmiotowe z punktu widzenia ich wpływu na wynik sprawy. W tym stanie sprawy, podzielając stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.