I OSK 2153/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 159/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 159/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie z [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu sąd podniósł, że w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy ocenami, co do charakteru prawnego żądanej informacji, zawartymi w zaskarżonej decyzji Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego i we wniesionej skardze. Przeciwnie, z argumentacji obu stron wynika, że niesporne jest dla nich w sprawie, iż wynik postępowania wyjaśniającego zawarty w postanowieniu kończącym tego rodzaju postępowanie stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz.782). W świetle przepisów tej ustawy, prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenie tego prawa wynika z przywołanego w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 2. Wskazuje na to art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa nie różnicuje, co do zasady, ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na właściwości podmiotu, który ubiega się o jej udostępnienie. Dlatego nie narusza prawa wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że dziennikarz ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej, korzysta z prawa dostępu do takiej informacji (zgodnie z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) na zasadach określonych w u.d.i.p. Oznacza to, że prawo dziennikarza do dostępu do informacji publicznej kształtuje się identycznie jak prawo każdego innego podmiotu (podobnie wyroki WSA: w Gdańsku z 5.12.2012 r., II SAB/Gd 79/12; w Białymstoku z 11.06.2013, II SA/Bk 230/13). Przyczyną odmowy udostępnienia M. W. wnioskowanej informacji publicznej było uznanie przez organ decyzyjny, że żądana informacja, która jest, zdaniem Rektora, informacją publiczną, nie może być udostępniona ze względu na ochronę prywatności doktorantki ZUT w Szczecinie mgr A. R., która, nie wyraziła zgody na udostępnienie tej informacji. W ocenie Rektora, nie pełni ona "funkcji publicznej z uwagi na charakter jej obowiązków oraz zakres odpowiedzialności". Dlatego prawo do wnioskowanej informacji publicznej ulega uzasadnionemu ograniczeniu ze względu na przysługujące jej prawo do ochrony prywatności z którego nie zrezygnowała. Przeciwnie twierdzi skarżący, ponieważ A. R. jako doktorantka ZUT w Szczecinie wygłaszając referat działała publicznie, a postępowanie wyjaśniające dotyczyło plagiatu w wygłoszonym przez nią publicznie i w asyście profesora referatu na konferencji naukowej. Ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, gdyż nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, o czym stanowi expressis verbis art. 5 ust. 2 in fine tej ustawy. Dla rozstrzygnięcia, czy mgr A. R. korzysta z ochrony prawa do prywatności przynależnego osobie fizycznej, nie mają znaczenia okoliczności (czas, miejsce, audytorium) wygłoszonego przez nią referatu, w którym skarżący upatruje przejawu dopuszczenia się przez nią plagiatu, gdyż to nie treść referatu jest przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro Rektor przyjął, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną, to sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego wymagał dokonania ustaleń i następnie ich prawnej oceny celem stwierdzenia, czy mgr A. R. jako doktorantka ZUT w Szczecinie była osobą pełniącą funkcję publiczną lub w ramach swojego zatrudnienia na tej uczelni wykonywała zadania związane z działalnością publiczną. Wyjaśnienie tej kwestii powinno stanowić punkt wyjścia do rozstrzygnięcia czy dokumenty wytworzone podczas oraz w wyniku prowadzonego w stosunku do doktorantki A. R. postępowania wyjaśniającego, dotyczącego podejrzenia dokonania plagiatu w referacie wygłoszonym przez nią na konferencji naukowej, ze względu na przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej podlegają udostępnieniu bez żadnych ograniczeń, czy też ich udostępnienie podlega ograniczeniu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Rektor Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w zaskarżonej decyzji wskazanych wyżej ustaleń i ocen prawnych nie dokonał. Dla zdefiniowania pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, może być przydatna na gruncie niniejszej sprawy definicja zawarta jest w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, według którego osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Zgodnie z art. 107 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2012, poz. 572 dalej "p.s.w.") pracownikami uczelni są nauczyciele akademiccy oraz pracownicy niebędący nauczycielami akademickimi. Do nauczycieli akademickich ustawa zalicza w art. 108 pkt 1-4: pracowników naukowo–dydaktycznych, pracowników dydaktycznych, pracowników naukowych, dyplomowanych bibliotekarzy oraz dyplomowanych pracowników dokumentacji i informacji naukowej. Z art. 110 ust. 1 wynika, że pracownicy naukowo-dydaktyczni i naukowi są zatrudnieni na stanowiskach: profesora zwyczajnego, profesora nadzwyczajnego, profesora wizytującego, adiunkta, asystenta. Na stanowisku asystenta, jak stanowi to art. 114 ust. 6 p.s.w., może być zatrudniona osoba, która posiada co najmniej tytuł zawodowy magistra lub równorzędny. Zatem, asystenta zatrudnionego w wyższej uczeni publicznej, jako nauczyciela akademickiego należy zaliczyć do osób pełniących funkcję publiczną, co jednak nie jest równoznaczne z tym, że wytworzone przez organy uczelni wyższej (w tym wypadku rzecznika dyscyplinarnego) w toku postępowania wyjaśniającego materiały, a zwłaszcza postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, podlegają bez żadnych ograniczeń udostępnieniu, gdyż to wymaga szerszych rozważań na tle całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji, jak również z materiałów postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego, przedłożonych przez Rektora ZUT w Szczecinie wraz z odpowiedzią na skargę, nie wynika czy mgr A. R. jest zatrudniona w tej uczelni na stanowisku asystenta. Zawarte w zaskarżonej decyzji sformułowanie "nie pełni funkcji publicznej z uwagi na charakter jej obowiązków oraz zakres odpowiedzialności" niczego w tym względzie nie wyjaśnia, gdyż nie jest wiadomo czy doktorantka ta jest zatrudniona na stanowisku asystenta, jaki konkretnie jest zakres jej obowiązków. Zatem, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne są niepełne i uniemożliwiają ocenę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego względu, należało uwzględnić skargę. Wskazane wady zaskarżonej decyzji wynikają z naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rektor Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi pomimo, iż w niniejszej sprawie Sąd winien stwierdzić brak podstaw do uznania twierdzeń skargi, wobec wyjaśnienia przez Organ, iż A. R., podejrzewana przez skarżącego o popełnienie plagiatu nie pełni funkcji publicznej, tj. nie jest nauczycielem akademickim w rozumieniu ustawy p.s.w.; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodu z dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie w kwestii czy A. R. jest funkcjonariuszem publicznym; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnym było przyjęcie, iż wydana decyzja jest zgodna z prawem z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) zaświadczenia o niezatrudnianiu A. R. na stanowisku asystenta w Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie i b) zaświadczenia, że A. R. pozostaje doktorantką w ZUT w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął w ocenie okoliczność, iż A. R. nie jest pracownikiem naukowym w rozumieniu Prawa o szkolnictwie wyższym. Organ przedstawił swoje stanowisko dotyczące pozycji osoby posiadającej tytuł naukowy doktora, jednak nie będącej pracownikiem naukowym (np. asystentem) na gruncie ustawy o dostępnie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych, które w całości podtrzymuje. Ponadto, Sąd I instancji pomimo nabrania wątpliwości co do statusu A. R. w ZUT w Szczecinie, nie przeprowadził postępowania dowodowego z urzędu, czym naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 listopada 2011 r., I OSK 1098/2011 Sąd prowadzi uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego. Zaskarżony wyrok narusza również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Żądane przez skarżącego informacje dotyczą osoby fizycznej, której prywatność jest chroniona. A. R. zastrzegła, że nie rezygnuje z prawa do ochrony prywatności, w związku z czym Organ nie mógł, wbrew jej woli, rozpowszechniać informacji dotyczących jej osoby. Skarżący nie jest upoważniony do ferowania wyroków w przedmiocie oceny uczciwości pracy naukowej studentów, doktorantów i pracowników naukowych Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Za naruszenie prawa materialnego musi zostać uznany także fakt, że Sąd nie ustosunkował się do konieczności stosowania przez Organ ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do doktorantów, którzy mają otwarty przewód doktorski w ZUT w Szczecinie, nie będąc jednocześnie pracownikami naukowymi tej uczelni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle tego uregulowania doktoranci są osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznej i nie dotyczy ich ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej, ponieważ otrzymują korzyści pochodzące ze środków publicznych. Przykładowo można tu powołać art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.s.w., zgodnie z którym z budżetu państwa uczelnia publiczna otrzymuje dotacje na zadania związane z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich; art. 198 ust. 3 p.s.w., zgodnie z którym doktorantowi, po uzyskaniu stopnia doktora, okres odbywania studiów doktoranckich, nie dłuższy niż cztery lata, zalicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze; czy art. 199 p.s.w., który stanowi, że doktorant może otrzymać pomoc materialną. Zgodnie zaś z art. 197 ust. 1 p.s.w. doktorant jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich, w szczególności jest obowiązany szczególności do: a) uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów; b) składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów (w wielu uczelniach jest to obowiązek prowadzenia zajęć dydaktycznych w wymiarze określonym regulaminem studiów); c) przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone uregulowania uzasadniają stanowisko, że każdy uczestnik (destynatariusz) publicznego zakładu administracyjnego, np. szkoły wyższej, a więc i doktorant, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych lub wykonujący pewne zadania w imieniu zakładu administracyjnego, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, także prywatne czy objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne. Identyczne stanowisko w odniesieniu do kontrahentów zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12. Spotkało się ono z aprobatą w literaturze przedmiotu – zob. Gajewski S., Jakubowski A., Glosa do tego wyroku, ST 2013, nr 9, s. 84 i n. Skoro doktorantka A. R. jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, to nie było potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, a zatem nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Sądem I instancji. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi. W kontekście tej podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 1 skargi kasacyjnej Rektora Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie stwierdzić należy, że nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej wskazanie tylko i wyłącznie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc przepisów art. 145-151 p.p.s.a. Wymienione przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.