II SA/Wa 1792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spraw.), Danuta Kania, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej A. L. kwotę 254 (słownie: dwieście pięćdziesiąt cztery) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono A.L. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia organ podał, że w dacie złożenia wniosku ([...] stycznia 2011 r.) o pomoc finansową A.L. miała już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym nie spełnia warunków do przyznania pomocy, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. udzielił A. i W. L., jako inwestorom, pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w K. Zaznaczył, iż w dacie wydania powyższej decyzji właścicielem przedmiotowego budynku była E.C. – matka zainteresowanej. W wyniku nadbudowy przedmiotowego budynku wyodrębniono lokal mieszkalny numer [...], położony na poddaszu, składający się z trzech pokoi, korytarza, kuchni oraz łazienki o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 79,44 m2, w którym zainteresowana zamieszkała wraz z rodziną i dokonała zameldowania w dniu [...] listopada 2010 r. Aktem notarialnym (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) zawartym w N. w dniu [...] lipca 2010 r. A.L. został darowany przez jej matkę – E.C., powyższy lokal mieszkalny. W dniu [...] stycznia 2011 r. do KWP w K. wpłynął wniosek A.L. w sprawie przyznania pomocy finansowej, w którym zainteresowana oświadczyła, iż uzyskała lokal mieszkalny przy ul. [...] w K. i zamieszkuje w nim wraz z rodziną. Organ uznał, dokonując wykładni art. 88, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, iż analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi w służbie stałej, mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa. Jednocześnie wskazał, że uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cytowanej ustawy. Podkreślił także, iż pomoc finansowa nie jest uprawnieniem obligatoryjnym i samoistnym, lecz powstaje w ścisłym związku ze spełnieniem niezbędnych kryteriów ustawowych. Podniósł nadto, że z przepisów ustawy pragmatycznej nie wynika, aby przedmiotowe świadczenie traktować jako rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego oraz utożsamiać je z bezzwrotnym świadczeniem, udzielonym przez Państwo na spłatę wydatków związanych z nabyciem lokalu lub domu. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu lub domu, ale w celu jego otrzymania. Podstawową przesłanką przy rozpatrywaniu tego typu spraw jest zatem ocena stanu formalno-prawnego i zbadanie, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby lokalowe, czy też nie. Pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.L. do tutejszego Sadu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenia kosztów skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), polegające na niewłaściwej interpretacji i w efekcie niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że z uwagi na fakt posiadania przez nią lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie przysługuje jej prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, podczas gdy: a) z wykładni celowościowej ww. przepisów wynika, iż uzyskanie lokalu przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, b) w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. [...] stycznia 2011 r. skarżąca nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu mieszkalnym z uwagi na fakt, iż był on w fazie budowy i nie nadawał się do zamieszkania; jego materialne uzyskanie i tym samym użytkowanie nastąpiło dopiero w dniu 20 listopada 2012 r., tj. po upływie 21 dni od dnia uzupełnienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego o stosowną dokumentację, 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz na dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, którą to zasadę przekształcono w samowolę, dopuszczając się przy tym manipulacji materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w chwili składania wniosku skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, b) art. 6 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z wnioskami, wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, d) naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez zaniedbanie przez organ prowadzący postępowanie pouczenia strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie, e) naruszenie art. 12 § 1 i art. 37 § 1 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób rozwlekły i długotrwały, trwający ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, pomimo jej oczywistości, f) naruszenie art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zaistniały przesłanki negatywne określone w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). W myśl art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Analiza powołanych przepisów wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy. Powyższy przepis interpretować należy łącznie z przepisem § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. 2013, poz. 864). Stanowią one, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej, na jego wniosek po dołączeniu dokumentów potwierdzających fakt "ubiegania się" przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazują one, iż pomoc finansowa ma wiązać się z podjęciem działań mających na celu w przyszłości doprowadzenie do uzyskania lokalu mieszkalnego, o czym świadczą użyte pojęcia "uzyskanie" i "ubieganie się". Na gruncie wykładni językowej możliwe są do przyjęcia dwa rozumienia pojęcia "uzyskanie" lokalu mieszkalnego: pierwsze – formalne, utożsamiające "nabycie" z "uzyskaniem"; drugie – materialne, gdzie "uzyskanie" będzie oznaczało faktyczną możliwość zaspokojenia przez policjanta potrzeby mieszkaniowej, bowiem nie zawsze nabyty lokal nadaje się od razu do zamieszkania. A.L., występując w dniu [...] stycznia 2011 r., do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, tak jak uznał w swojej decyzji Komendant Główny Policji. Uzyskanie przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. nastąpiło po upływie 21 dni od dnia 30 października 2012 r., tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację. Wniosek o przyznanie pomocy skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 2011 r. Wcześniej, przedmiotowy lokal mieszkalny nie nadawał się do zamieszkania, z uwagi na wciąż trwające prace budowlane. A zatem brak było podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej były zaspokojone, tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organów I i II instancji, które błędnie uznały, że stronie nie przysługuje prawo do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższa ocena jest zbieżna z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, w której NSA stwierdził, że: "Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy, w przypadku nabycia lokalu mieszkalnego (domu) w budowie lub w stanie surowym, który nie nadaje się jeszcze do zamieszkania." W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił między innymi, że: "Nie można zatem uznać, że skoro art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie określa, w jakiej dacie powinien być złożony wniosek, to okoliczność ta nie ma żadnej "doniosłości prawnej", gdyż przedmiotowe roszczenie może być dochodzone w każdym czasie, dopóki nie nastąpi jego przedawnienie. Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia, czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa". Na uwagę zasługuje również teza wymieniona w wyroku NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09, w którym Sąd stwierdził, że policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą. W uzasadnieniu tegoż wyroku NSA stwierdził, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast, czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze darowizny lokal mieszkalny, który jednak z uwagi na jego powierzchnię, niezgodną z obowiązującymi normami, nie zaspokaja prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, iż funkcjonariusz Policji w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał oceny zasadności wniosku skarżącej pod kątem, czy w drodze darowizny skarżąca otrzymała lokal mieszkalny (zgodnie z normami), czy też, poprzez poczynioną przez jej matkę darowiznę, uzyskała prawo do rozbudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada i tę kwestię w kontekście wskazanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.