I OSK 2223/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 72/14 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2013r o udzielenie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. B. kwotę 115 zł 80 gr. (sto piętnaście złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 72/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność Komendanta Głównego Policji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzekł ponadto, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. A. B. pismem z dnia 15 marca 2013 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej także jako: u.d.i.p.) zwrócił się do Naczelnika Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Wydział w P. o udostępnienie pisma Prokuratury Okręgowej w K., które zostało skierowane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. około dnia 15 lutego 2012 r. Pismo dotyczyło nieprawidłowości pracy Policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajania i poświadczenia nieprawdy. Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji w formie kserokopii na podany przez niego adres. Pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Dyrektor Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji poinformował wnioskodawcę, że żądany przez niego dokument nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1203/12) organ wskazał, że korespondencja - w tym także mailowa - osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, jeżeli nawet w pewnej części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. A. B. złożył do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że Komenda Główna Policji w związku z realizacją zadań ustawowych mieści się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś żądana informacja (kopia pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r.) stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery faktów w zakresie wszczęcia postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji. Dokument ten nabrał cech oficjalności w związku z prowadzeniem konkretnej sprawy i został złożony do akt. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, gdyż pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r. poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Skarżący na rozprawie przedstawił Sądowi I instancji sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SAB/Po 70/13, kopię protokołu rozprawy przed WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r. oraz kopię pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 23 grudnia 2013 r. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. B. Sąd I instancji za bezsporną uznał okoliczność, że Komendant Główny Policji jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził również, że informacja objęta wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. posiada walor informacji publicznej. WSA w Warszawie zauważył, że żądanie wniosku dotyczyło pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. skierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz przesłanego do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. w sprawie wszczęcia przez Prokuratora Rejonowego w K. śledztwa w sprawie nieprawidłowości pracy Policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajania i poświadczenia nieprawdy. Z treści tego pisma wynika, że stanowi ono informację o sposobie procedowania przez Prokuraturę w związku ze złożeniem przez skarżącego pisma z dnia 6 lutego 2011 r. w sprawie nieprawidłowości pracy Policji, a więc - w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. – stanowi informację publiczną o sposobie załatwienia sprawy przez ten organ. Zgodnie z treścią tego przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Ponadto, przedmiotowe pismo - jak wynika z akt sprawy - znajduje się w posiadaniu organu Policji (wpłynęło do jego wiadomości). Sąd I instancji stwierdził, że organ właściwie nie wyjaśnił, dlaczego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, zaś pogląd wyrażony w cytowanym przez niego wyroku NSA (sygn. akt I OSK 1203/12) nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wyrok ten zapadł na tle odmiennego stanu faktycznego, w którym kwestią sporną pozostawał charakter korespondencji (e-mail) ministra z jego współpracownikami w sprawie projektu ustawy. NSA wyraził pogląd, że korespondencję, prowadzoną w celu uzgodnienia treści projektu ustawy, można zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Dokumenty wewnętrzne, jak wskazał NSA, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego nie jest korespondencja wewnętrzna prowadzona między współpracownikami organu lecz oficjalny dokument - pismo skierowane przez Prokuraturę Okręgową do Prokuratury Apelacyjnej i do wiadomości organu Policji, informujące o sposobie załatwienia określonej sprawy. Treść tego pisma, wbrew stanowisku organy, posiada zatem walor informacji publicznej. WSA w Warszawie zauważył ponadto, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. (sygn. akt II SAB/Po 70/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Prokuratora Okręgowego w K. do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 12 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, obejmującego m.in. "pismo Prokuratury Okręgowej w K. przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P.". Sąd w tej sprawie stwierdził, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego spełniają w rozumieniu u.d.i.p. zarówno warunki przedmiotowe jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organu publicznego, jakim jest Prokuratura. Jeżeli zatem Prokurator Okręgowy w K. posiadał informację publiczną - dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący, a które dotyczyły postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w K. o sygn. [...], to powinny być mu one udostępnione, o ile nie zachodzą ograniczenia wymienione w art. 5 u.d.i.p. WSA w Poznaniu w przytoczonym orzeczeniu podkreślił, że nie przesądza, czy dokumenty, których skarżący się domaga faktycznie istnieją, czy znajdują się w posiadaniu organu i czy winny być skarżącemu udostępnione, a jedynie wskazuje na błędne rozpoznanie wniosku poprzez uznanie, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Skarżący na rozprawie złożył pismo Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn.[...], które zostało do niego wysłane w następstwie opisanego wyroku. Z treści tego pisma wynika, że przesłano mu m.in. kserokopię "pisma Prokuratury Okręgowej w K. skierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. i do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P.". W ocenie WSA w Warszawie z tego pisma nie wynika, czy skarżącemu została udostępniona kserokopia pisma objętego wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r., skoro mowa w nim jedynie o kserokopii "pisma Prokuratury Okręgowej w K. skierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. i do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P." bez wskazania jego daty oraz sygnatury. Sąd I instancji podkreślił, że na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. skarżący oświadczył, iż nie otrzymał pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. stanowiącego przedmiot wniosku w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Warszawie uznał, że skarga A. B. jest uzasadniona. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, że treść pisma z dnia 15 lutego 2012 r. skierowanego przez Prokuraturę Okręgową do Prokuratury Apelacyjnej i do wiadomości organu Policji, informujące o przekazaniu określonej sprawy, posiada walor informacji publicznej, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.) poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do twierdzeń organu dotyczących okoliczności, że odpowiedź w przedmiotowej sprawie została mu udzielona w dniu 3 kwietnia 2013 r., w związku z czym nie można stwierdzić, iż organ był w bezczynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd I instancji przyjął bez głębszej refleksji, iż pismo mające wymiar czysto techniczny stanowi informację publiczną. Tymczasem u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 3 kwietnia 2013 r., w związku z czym nie pozostawał w bezczynności. Nawiązując do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do twierdzeń organu, iż odpowiedź została udzielona, a bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. A. B. na rozprawie przed NSA złożył wniosek o zasądzenie poniesionych kosztów postępowania tj. kosztu dojazdu do Sądu samochodem w wysokości 115,80 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w nich podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę na pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do twierdzeń organu, że odpowiedź w przedmiotowej sprawie została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Argument związany z wadliwością uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Przede wszystkim należy podkreślić, że nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii związanej z udzieleniem skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wbrew przedstawionym w piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. stanowisku organu żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej. Sąd I instancji odniósł się szeroko do motywów organu (str. 8 uzasadnienia wyroku). WSA w Warszawie odniósł się także do treści przedstawionej przez skarżącego odpowiedzi Prokuratury Okręgowej w K. (pismo z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt [...]) z której wynika, że pewne dokumenty dotyczące interesującej skarżącego sprawy zostały mu wydane. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, przesłanie wnioskodawcy pisma informującego, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji gdy mają one charakter informacji publicznej, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności. Określona w p.p.s.a. skarga na bezczynność jest środkiem prawnym przysługującym wnioskodawcy i służącym do weryfikacji tego typu odpowiedzi udzielanych przez podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Naruszenia wspomnianych przepisów autor skargi kasacyjnej dopatruje się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że pismo Prokuratury Okręgowej w K. adresowane do Prokuratury Apelacyjnej w P. z dnia 15 lutego 2012 r. i przesłane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P., stanowi informację publiczną. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, tj. z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i jak słusznie przyjął Sąd I instancji obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną. W niniejszej sprawie objęte wnioskiem pismo Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. (poza sporem jest, że organ ten jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p.) stanowiło informację przesłaną Prokuraturze Apelacyjnej w P. oraz Komendzie Głównej Policji o zgłoszeniu przez osobę fizyczną nieprawidłowości pracy policji w prowadzonym postępowaniu. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji tego typu dokument spełnia warunki pozwalające na uznanie treści w nim zawartych za informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Dodatkowo wskazać należy na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie ulega wątpliwości, że sporny dokument jest dokumentem urzędowym, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ dokumentem wewnętrznym. Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Nie można natomiast w tych kategoriach traktować dokumentu zawierającego informację o przekazaniu sprawy do załatwienia konkretnemu organowi Państwa. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Komendant Główny Policji nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2013 r. w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc poprzez udzielenie informacji publicznej lub przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych danych. Stąd też NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.). Na powyższą kwotę składa się zwrot kosztów skarżącego poniesionych w związku z dojazdem do Sądu samochodem, na trasie o łącznej długości 193 km (B– W w obie strony). Kwota wskazana w złożonym przez skarżącego wniosku (115,80 zł) mieści się w granicach określonych w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej z tytułu podróży służbowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 167), w związku z § 2 pkt 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 ze zm.).