I SA/Wa 1677/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r. przez Gminę – W., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r. przez Gminę – W., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan J. K. wskazując, iż działka nr [...] w dniu [...] nie była zajęta pod drogę publiczną. Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień [...]. W ocenie organu odwoławczego z akt przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość położona w W., oznaczona jako działki nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stanowiła współwłasność Pana J. K. i Pani K.G., a zatem w dniu [...] stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] Nr 17 poz. 186) wynika, że ul. [...] w W. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem [...]. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości KW [...] wpisana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu [...] obrazująca granice części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień [...] oraz pod poszerzenie ulicy. Powyższy dokument potwierdza, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zgodnie ze stanem na dzień [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w W. Dodatkowo wyjaśniono, iż z powyższej mapy wynika, że działka nr [...] ulega podziałowi na działkę [...] pozostającą przy obecnym właścicielu, działkę nr [...], która miałaby być zajęta pod poszerzenie ul. [...] oraz na działkę [...], która w dacie [...] była zajęta pod drogę publiczną. Ponadto załączone do odwołania pisma nie wyjaśniają czy dotyczą one działki nr [...] położonej wzdłuż ulicy [...], czy działki nr [...], która również graniczy z ulicą [...]. Tym bardziej, iż z załączonego przez skarżącego porozumienia wynika, że część działki nr [...], którą chciała nabyć Gmina już w roku [...], stanowiła część działki o pow. [...] ha, co znajduje odzwierciedlenie w powierzchni działki nr [...] ([...] ha) wydzielonej pod poszerzenie ulicy [...], a nie działki nr [...] zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia [...] do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu [...] bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt 1 OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] wynika, że na dzień [...] działka nr [...] w dacie [...] była zajęta pod pas drogowy ul. [...], która posiadała nawierzchnię gruntową ulepszoną i podlegała bieżącej konserwacji polegającej na profilowaniu z wałowaniem. Ponadto w ulicy istniał gazociąg oraz przewody elektroenergetyczne. Protokół odbioru robót drogowych wykonanych przez B. spisany w dniu [...] potwierdza wykonanie prac polegających na profilowaniu z wałowaniem na ulicy [...]. Wskazano, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) także w brzmieniu obowiązującym w dacie [...], zaopatrzenie w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać władztwo faktyczne nad ul. [...] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.03.2010 r. sygn. akt 1 SA/Wa 2059/09). W związku z powyższym organ stwierdził, że ulica [...] w W. znajdowała się we władaniu publicznoprawnym zgodnie ze stanem na dzień [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących podziału działki nr [...] wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ww. ustawy jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3. nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 października 2004 r.. sygn. akt III CZP 52/2004 nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w sytuacji określonej w omawianym przepisie następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.. a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Dochodzi zatem do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, zaś część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, iż wniesiony przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. sprzeciw od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy uznał, iż doszło do łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w związku z tym nie uwzględnił odwołania. Skargę na tę decyzję złożył J.K. Skarżonej decyzji MTBiGM oraz decyzji Wojewody [...] zarzucam naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej wskutek rażącego naruszenia przepisów dotyczących rozgraniczania nieruchomości zawartych w prawie kartograficznym i geodezyjnym (art. 32). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie, w dniu 31 grudnia 1998 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...] w dniu [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się zaś do pozostałych przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy wskazać należy, iż organ stwierdził, że działka nr [...] znajdowała się w dniu [...] w pasie drogowym ul. [...].Przedmiotowa droga została zaś zaliczona do kategorii dróg publicznych. O ile zaliczenie ulicy [...] do kategorii drogi publicznej jest niesporne, o tyle - zdaniem Sądu - wątpliwe jest twierdzenie organu, że przedmiotowa działka, na dzień [...], położona była w granicach pasa drogowego jak również stanowisko o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego nad w/w działką. Zdaniem Sądu, przestrzenne granice zajętości nie w sposób bezsporny wynikają, na co wskazywały organy, z mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej w skali 1:500, na której został zaznaczony przez geodetę stan zajęcia na dzień [...] oraz pisma Zastępcy Burmistrz [...] z dnia [...]. Z przedmiotowej mapy nie można w żaden sposób ustalić, granic pasa drogowego obejmującego całość działki nr [...] (działki po podziale). Organy nie wyjaśniły czy przedmiotowa działka zajęta była na jezdnię, pobocze, zatokę, ciągi dla pieszych czy pas izolacyjny. Na przedstawionej mapie wskazane są jedynie granice dzielonej nieruchomości bez określenia położenia ul. [...]. W konsekwencji nie można ustalić przebiegu przewodów elektroenergetycznych i gazowych. Płożenie tych przewodów jest o tyle istotne, że organ II Instancji uznaje te okoliczności za przesądzające o wykonywaniu władztwa. Dalej należy wskazać, że wskazywane roboty drogowe dotyczyły bieżącej konserwacji ulicy. W związku z tym wobec braku precyzyjnego określenia położenia przedmiotowej nieruchomości w pasie drogowym, nie można ustalić czy wskazane prace wykonywane były również na działce nr [...]. Podkreślić należy, że Skarżący w toku całego postępowania kwestionował stanowisko organów w zakresie zajęcia działki nr [...] na pas drogowy przedstawiając na te okoliczność stosowne dowody. Z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] wynika, że budowy oświetlenia ulicy [...] dotyczy decyzja z dnia [...] natomiast nie wydano decyzji o budowie przewodu gazowego z powodu braku prawa własności. Organ II Instancji wskazując na pismo z [...] stwierdza, że takie przewody znajdowały się w ul. [...] w dniu [...]. Wobec tego rozbieżność ta winna zostać wyjaśniona. W piśmie Urzędu Miasta [...] Wydział Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] organ zwraca się do Skarżącego o wyrażenie zgody na usunięcie krzewów rosnących w pasie drogowym ul. [...] na granicy z jego działką. Treść tego pisma jest w wyraźnej sprzeczności z ustaleniami organów dotyczącymi wykonywania władztwa nad przedmiotową nieruchomością w postaci prowadzenia bieżącej konserwacji drogi oraz dokonywanych napraw. Na tej części nieruchomości nie mogły być wykonywane żadne prace drogowe skoro porastała krzakami. Pismo to potwierdza stanowisko Skarżącego, co do tego, że na jego nieruchomości nie były wykonywane żadne prace drogowe. W tym zakresie brak jest stanowiska organu odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] i wykonywania przez gminę władztwa w stosunku do niej wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem także uwag strony skarżącej. Powyższe oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organy naruszyły przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.