I OSK 2122/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 92/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania o wydanie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. B. kwotę 430,30 zł (czterysta trzydzieści złotych trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 92/14 oddalił skargę J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. nr[...] w przedmiocie zwrotu zażalenia na bezczynność organu w sprawie wydania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając przedmiotową sprawę po raz kolejny, przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. J. B. wniósł zażalenie na bezczynność Burmistrza S. w załatwieniu sprawy o numerze [...]. W uzasadnieniu zażalenia wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, położonych w S. przy ul. G. i K., wszczęte zostało przez Burmistrza S. z urzędu postępowanie podziałowe, mające na celu wydzielenie odpowiednich działek. Postępowanie podziałowe prowadzone było pod numerem [...]. Dostrzegając zwłokę w działaniu Burmistrza, skarżący w dniu 14 lutego 2008 r., powołując się na wskazany wyżej numer sprawy, wystąpił do ww. organu o wydanie nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł prawny. Wniosek w powyższym przedmiocie był też kierowany do Starosty S. Następnie skarżący wyjaśnił, że ww. wniosek został przez Burmistrza S. potraktowany nie jako roszczenie cywilnoprawne, lecz jako żądanie administracyjne, które obecnie prowadzone jest pod tym samym numerem [...], a jedyna różnica polega na oznaczeniu sprawy pełnym oznaczeniem i dodaniu kolejnego roku. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, że Burmistrz S. nie miał świadomości, że żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 137 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest tożsame z żądaniem wydania nieruchomości (eksmisji) w trybie Kodeksu cywilnego (art. 222). Ponadto skarżący podkreślił, że Burmistrz S. miał świadomość, iż postępowanie o zwrot nieruchomości jako zbędnie wywłaszczonej, było już prowadzone i zakończyło się ostateczną decyzją negatywną. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że zażalenie na bezczynność Burmistrza S. wnosi z ostrożności procesowej, gdyż pod względem prawnym Burmistrz S. nie załatwił sprawy [...], w zakreślonym wcześniej przez Kolegium terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwróciło skarżącemu podanie z dnia 15 marca 2012 r. W ocenie Kolegium sprawa, której dotyczy zażalenie jest sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego. Z analizy tegoż zażalenia wynika bowiem, że strona żąda uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności, a zażalenie dotyczy wydania - w trybie art. 222 k.c. - tych nieruchomości. J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniu strony, organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie zawierające określone żądanie, zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie strony dotyczy niezałatwienia sprawy wydania nieruchomości, a więc przedmiotem sporu jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Podanie skarżącego, stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. podlegało zatem zwrotowi wnoszącemu. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o stwierdzenie bezczynności Burmistrza S. polegającej na nie wydaniu postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o uznaniu swej niewłaściwości, Kolegium wyjaśniło, że sprawa ta zostanie załatwiona odrębnym postanowieniem. W skardze na powyższe postanowienie J. B. zarzucił mu obrazę art. 37 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że organ rozpoznając zażalenie na bezczynność ma uprawnienia do badania właściwości organu I instancji. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd I instancji stwierdził, iż Kolegium słusznie uznało, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz S. nie miał obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania zawartego we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Powyższe żądanie nie wynikało bowiem z treści złożonego podania, co konsekwentnie też podnosił sam skarżący w toku całego niniejszego postępowania. Skarżący wyraźnie podkreślał, iż chodzi mu o zwrot oznaczonych działek, pod rygorem wystąpienia na drogę sadową. Ponadto, zdaniem Sądu meriti Kolegium słusznie wskazało, iż w realiach rozpatrywanej sprawy należało rozróżnić żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mające podstawę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania nieruchomości realizowane na drodze cywilno-prawnej, na podstawie art. 222 k.c. Przedmiotowe rozróżnienie miało znaczenie w konkretnym przypadku, albowiem - jak wynika z wniosku z 14 lutego 2008 r. - decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej. To zaś wskazywało na możliwość zakwalifikowania żądania wyłącznie jako cywilnego, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składany jest w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej ale przy niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził ponadto, że przedmiotem sporu zainicjowanego pismem z dnia 14 lutego 2008 r. jest uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, co do których Gmina S. utraciła tytuł własności. Jest więc to spór typowo cywilny. Słuszność zatem ma organ, iż właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. W konsekwencji powyższego, podanie skarżącego będące zażaleniem na bezczynność Burmistrza S. w tak zakreślonej sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu podlegało zwrotowi, stosownie do powołanego na wstępie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że organ rozpatrujący zażalenie na bezczynność nie ma uprawnienia do badania właściwości organu I instancji. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w art. 1 pkt 2 k.p.a. i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji rozpoznania skargi, Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 626/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na podstawie art.151 p.p.s.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. B., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., wskutek tego iż Sąd Wojewódzki "zwolnił się" z różnych, nieracjonalnych powodów od obowiązku należytego merytorycznego zbadania sprawy w jej granicach, a szczególnie kolejności i treści czynności administracyjno-prawnych, podejmowanych przez Burmistrza S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. i swoich własnych, w związku ze sprawą wykonania decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] - co oczywiście miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż przy należytym i starannym rozpoznaniu sprawy skarga zostałaby uwzględniona, choćby z uwagi na treść innych wyroków sądowych, art. 151 p.p.s.a. w następstwie jego niezasadnego zastosowania wobec zaskarżonego aktu administracyjnego, dotkniętego naruszeniami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o charakterze względnym: art. 66 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz o charakterze bezwzględnym, tj. dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem przy prawidłowym wyrokowaniu należało zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak dopuszczenia z urzędu dowodu uzupełniającego z akt [...] Burmistrza S., w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do kolejności i charakteru prawnego czynności podejmowanych przez Burmistrza S. w celu wykonania decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., I OSK 757/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadna jest skarga kasacyjna w zakresie nierozważenia przez Sąd I instancji wszystkich aspektów sprawy. NSA stwierdził, że bezspornym jest, iż skarżący wniosek z dnia 14 lutego 2008 r. skierowany do Burmistrza S. złożył w trybie przepisu art. 222 § 1 k.c., tj. żądając wydania przedmiotowej nieruchomości. Nie budziło zatem wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że żądanie takie jako roszczenie cywilnoprawne nie mogło być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy nie wynika jak faktycznie zostało ono potraktowane przez organ - Burmistrza S., a jak z kolei twierdzi skarżący, zostało ono dołączone do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie [...]. Kwestie te mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. NSA zwrócił uwagę, że ocenie podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zwracające zażalenie skarżącego na bezczynność Burmistrza S. Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości cywilnoprawny charakter wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. Tym niemniej niniejsza sprawa nie dotyczy tego wniosku i jego zwrotu w trybie art.66 § 3 k.p.a., ale bezczynności organu w związku ze złożonym wnioskiem i zwrotu zażalenia na bezczynność. NSA zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy zobligowany był wyjaśnić stan faktyczny sprawy, tj. czy organ I instancji prowadzi postępowanie i jakie ewentualnie podjął czynności. Z akt administracyjnych sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie wynikało w jego ocenie jak został ten wniosek potraktowany przez Burmistrza S., a jak twierdzi skarżący prowadzone jest stosowne postępowanie administracyjne. Okoliczności te nie były rozważne przez Sąd I instancji w aspekcie specyfiki trybu zażaleniowego z art. 37 k.p.a. i podjętego w ramach tego postępowania postanowienia o zwrocie zażalenia na bezczynność organu, a ich ustalenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bk 92/14 powtórnie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w wyroku przesądził zaś o charakterze wniosku skarżącego, jako wniosku ewidentnie cywilnoprawnego, w istocie niepodlegającego rozpoznaniu przez organy administracji publicznej. Sąd Wojewódzki jednak zauważył, że należy przy ponownym rozpoznaniu sprawy określić i ustalić, jaki charakter podania został przyjęty przez organ, czy administracyjnoprawny czy cywilnoprawny. Sąd meriti podał, że zdaniem skarżącego o charakterze administracyjnym wniosku (podania) świadczyć ma dołączenie go do już prowadzonego postępowania pod tą samą sygnaturę akt. W ocenie Sądu Wojewódzkiego to sam skarżący zakreślił w podaniu taką sygnaturę, a zatem organ był zobligowany do dołączenia jej do już prowadzonej sprawy, jeszcze przed zbadaniem czy dane podanie podlega kognicji organu administracji publicznej. Dopiero bowiem po nadaniu sygnatury następuje sprawdzenie właściwości organu przy rozpoznawaniu danej sprawy. Z akt sprawy wynika, że już we wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. skarżący zaznaczał, że w razie niewydania nieruchomości skieruje sprawę o eksmisję do sądu powszechnego, co jednoznacznie wskazuje w ocenie Sądu I instancji, że zdawał sobie sprawę z cywilnego charakteru tej sprawy. WSA podniósł, że o tym fakcie decyduje także wniosek złożony przez skarżącego do sądu cywilnego, o wydanie nieruchomości, który postanowieniem Sądu Rejonowego w Sokółce z dnia 26 marca 2012 r., sygn. akt I C 26/12, został oddalony, dnia 15 marca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji działanie to wskazuje na pełną świadomość skarżącego o cywilnym charakterze sprawy, przy jednoczesnej próbie dochodzenia swoich praw również innymi środkami. Także z przesłanego do SKO pisma Urzędu Miasta S. z dnia 17 lutego 2014 r. jednoznacznie wynika, że sprawa potraktowana została jako sprawa cywilna. Ponadto WSA podał, że na rozprawie przed tym Sądem w dniu 10 kwietnia 2014 r., dołączono do sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w Sokółce z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I Co 519/13 w sprawie oddalenia wniosku o nadanie klauzuli wykonalności ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II Cz 913/13 - oddalające zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Sokółce oraz pismo Burmistrza S. z dnia 9 kwietnia 2014 r. W piśmie tym Burmistrz S. wyjaśnił, iż wniosek J. B. z dnia 14 lutego 2008 r. został dołączony do wcześniej prowadzonej sprawy pod sygnaturą [...] w zakresie, w jakim dotyczył podziału i wydzielenia nieruchomości. Natomiast w zakresie wydania nieruchomości była tylko prowadzona korespondencja ze skarżącym pod sygnaturą [...]. Sąd meriti wskazał, że obie sprawy prowadzili dwaj różni pracownicy urzędu, a w sprawie wydania nieruchomości nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem nie było konieczności zakończenia tego postępowania w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto Burmistrz S. wyjaśnił, że wniosek J. B. zatytułowany "Wniosek o wydanie nieruchomości", w istocie zawierał prośbę o wydanie dwóch działek (1535/1 i 1538/1) oraz prośbę o wydzielenie tych działek. Sprawa o ich wydzielenie była już w toku i została zakończona decyzją Burmistrza S. z [...] marca 2009 r. Przedmiotowy wniosek został również złożony przez skarżącego w Starostwie Powiatowym i był rozpatrywany jako sprawa o zwrot nieruchomości. Dnia [...] września 2008 r. zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania ([...]). Reasumując Sąd Wojewódzki ocenił, że z powyższego jednoznacznie wynika, iż sprawa miała charakter cywilny i tak właśnie przez organ I i II instancji została potraktowana. Organ I instancji prawidłowo wydzielił dwie sprawy z jednego pisma, nadał im odpowiednie sygnatury i sprawę administracyjną rozpoznał łącznie z już prowadzoną na podstawie innego wniosku, a sprawę wydania nieruchomości potraktował jako cywilną, do której rozpoznania organ nie miał uprawnień. W tym stanie rzeczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, jako nieznajdującą oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił. Skargę kasacyjną w imieniu J. B. wywiódł jego pełnomocnik na podstawie art.173 p.p.s.a. i zaskarżył powyższy wyrok w całości. Opierając skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie; – art. 134 §1 i art.190 w zw. z art.151 p.p.s.a., które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegało na tym, że Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie dokonał pełnej kontroli odwoławczej, a szczególnie kolejności i treści czynności administracyjnoprawnych podejmowanych przez Burmistrza S. w sprawach znak: [...] i [...], bezpodstawnie opierając wyrok na treści pism Burmistrza S. z dnia 17 lutego 2014r. i z dnia 09 kwietnia 2014r., w których Burmistrz S.ewidentnie naciąga fakty dla wywołania efektu oddalenia skargi i przekonania Sądu o potraktowaniu sprawy wydania nieruchomości jako sprawy cywilnej, gdy było inaczej; – art. 138 p.p.s.a., wskutek dokonania publikacji wyroku przy udziale innej protokolantki niż podano w sentencji wyroku, co powoduje iż ogłoszony wyrok potwierdza nieprawdę i jako taki powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadnione zostały zgłoszone w niej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty, w szczególności zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. był w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pomimo wyraźnego wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 757/13, konieczności rozważenia specyfiki trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 k.p.a. i podjętego w ramach tego postępowania postanowienia o zwrocie zażalenia na bezczynność organu, wytycznym tym nie sprostał. Po pierwsze wskazać jednak należy na przyjęcie przez NSA w uzasadnieniu do w/w wyroku za niebudzące wątpliwości, że żądanie sprecyzowane przez J. B. we wniosku o wydanie nieruchomości z dnia 14 lutego 2008 r., stanowi roszczenie cywilnoprawne i jako takie nie może być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy organ administracyjny, do którego przedmiotowy wniosek wpłynął nie był właściwy do rozstrzygnięcia tejże sprawy. Ta okoliczność dla Sądu I instancji wydaje się być - wobec stwierdzeń uzasadnienia oczywista. Tym niemniej Sąd Wojewódzki wobec powyższych okoliczności sprawy, nie dostrzegł, że nie podejmując działań wynikających z przepisów at. 65 i 66 k.p.a., Burmistrz S. naraził się na uzasadniony zarzut pozostawania w bezczynności. Zatem zważyć należy, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art.65 i 66 k.p.a. Przechodząc do aspektu specyfiki trybu zażaleniowego z art.37 k.p.a., podnieść należy, że jest to zażalenie odrębne od przewidzianego w art.141-144 k.p.a.. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego, maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Zażalenie na bezczynność organu jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie w razie naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Zażalenie rozpoznaje organ wyższego stopnia - w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające przyczyny zwłoki oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Formą w jakiej organ załatwia sprawę jest postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że tryb, który zastosowało Kolegium w przedmiotowej sprawie (art. 66 § 3 k.p.a.) był trybem niewłaściwie zastosowanym przez ten organ bowiem, winien go zastosować organ I instancji - Burmistrz S., do którego wpłynęło podanie z dnia 14 lutego 2008 r. Z akt sprawy nie wynika, że Burmistrz S. potraktował je jako roszczenie cywilnoprawne i z uwagi na taki charakter dokonał jego zwrotu J. B. w trybie art.66 § 3 k.p.a.. Powyżej omówione aspekty przedmiotowej sprawy, prowadzące do uzasadnianego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, stanowią wypełnienie wytycznych NSA, wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2013r. sygn. akt I OSK 757/13, do których Sąd I instancji nie zastosował się w sposób odpowiadający unormowaniu przepisu art.190 p.p.s.a.. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz rozpoznał skargę w trybie art.188 p.p.s.a. uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 p.p.s.a..