II SA/Ol 205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: organ II instancji lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: organ I instancji) z dnia "[...]" r., odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem E. L., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że odwołująca w dniu 12 listopada 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia wskazując, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 764,13 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 623 zł. Dodatkowo organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odwołaniu J. L. podniosła, że 1 lipca 2013r. zabrano jej świadczenie pielęgnacyjne, które otrzymywała w związku z opieką nad mężem. Wskazała, że nadal opiekuje się mężem, który potrzebuje jej pomocy. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło, że odwołująca opiekuje się mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji od sierpnia 2010r. Z tego powodu od dnia 1 stycznia 2011r. wnioskodawczyni przyznano świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała do dnia 30 czerwca 2013r. Wyjaśniono, że z dniem 1 lipca 2013r. zaczęła obowiązywać nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 7 grudnia 2012r. (Dz. U. z 2012r. poz. 1548), która wprowadziła istotne zmiany dotyczące instytucji świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadziła w art. 16a ustawy nową instytucję prawną – specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium przytoczyło treść tego artykułu, podkreślając, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki (art. 16 a ust. 1) oraz jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623zł (art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 omawianej ustawy). Organ II instancji stwierdził, że warunki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Przedstawił szczegółowe wyliczenie dochodu dwuosobowej rodziny wnioskodawczyni, ustalając, że kryterium dochodowe zostało przekroczone o 141,13 zł. Odnosząc się zaś do braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia organ odwoławczy podał, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni ustało z dniem 3 października 1990r., a więc w okresie, kiedy jej mąż nie legitymował się jeszcze orzeczeniem o niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano po upływie 21 lat od daty zakończenia aktywności zawodowej przez stronę. Kolegium zauważyło, że świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni otrzymywała nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lecz z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Wyjaśniono, że aby przyznać specjalny zasiłek opiekuńczy musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacja z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie taki związek nie występuje. J.L. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Argumentowała, że stan męża jest ciężki, wymaga ciągłej 24-godzinnej opieki. Podała, że sama też choruje na serce. Podkreśliła, że jedynym ich źródłem utrzymania jest emerytura męża, z której po wykupieniu leków, środków higieny i czystości niewiele zostaje na żywność i opłaty związane z mieszkaniem. Oświadczyła, że nie chce oddać męża do zakładu opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ograniczając możliwość uzyskania tego świadczenia tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia. Z kręgu tego zostały wykluczone osoby niepodejmujace zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka nie miała mejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi norma prawna zawarta w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456, dalej jako: u.ś.r. lub ustawa). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy, wprowadziły nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Świadczenie to przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 16 a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Z treści art. 16a ust. 1ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunek ten nie jest spełniony w przypadku niepodejmowania zatrudnienia. Zatem prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostająca w związku przyczynowym i w związku czasowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oczywistym jest, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wyłączono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego powodu. Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymagana przez art. 16a ust. 1 u.ś.r., wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (w tym działalności gospodarczej, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r), powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 668/13). W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy ustalaniu przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca w art.17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że osoba ubiegająca się o taki zasiłek, nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nie może być uznany za spełnienie przesłanki wymaganej przez art. 16a ustawy. Aby można było przyznać skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą. Tymczasem ustalenia organów na związek taki nie wskazują. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że aktywność zawodową skarżąca zakończyła 3 października 1990r. Następnie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy do dnia 10 czerwca 1998r. Natomiast niepełnosprawność męża skarżącej datowana jest na sierpień 2010r. Nie budzi wątpliwości zatem, że konieczność sprawowania opieki nad mężem nie zmusiła skarżącej do rezygnacji z zatrudnienia. Wprawdzie skarżącej zostało przyznane, decyzją z dnia 19 października 2011r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, jednak decyzja ta wygasła z woli ustawodawcy z dniem 30 czerwca 2013r. W art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ustawodawca zastrzegł bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie powyższego terminu. Jednocześnie ustawodawca zobowiązał właściwy organ, aby w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, poinformował osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 11 ust. 4). Na skutek nowelizacji u.ś.r. skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b, w świetle którego, jednym z koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Mąż skarżącej nie spełnia tego warunku. W tej sytuacji skarżąca zwróciła się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, unormowanego w art. 16a u.ś.r., który - oprócz przesłanki nieprzekroczenia ustalonego kryterium dochodowego – ustala drugą przesłankę, której spełnienie konieczne jest do uzyskania prawa do przedmiotowego zasiłku tj. rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek. Skarżąca nie kwestionuje tych ustaleń. Nie zgadza się jednak z odmową z uwagi na ciężką sytuację finansową rodziny. Skarżąca podniosła, że utrzymuje siebie i męża jedynie z emerytury męża. Bezspornym jest przy tym, że kwota tej emerytury po odliczeniu podatku i składek na ubezpieczenie zdrowotne przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o 141, 13 zł, tj. o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny, który wynosi 77 zł. W sprawie nie mógłby mieć więc nawet zastosowania art. 16a ust. 3 u.ś.r., który pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267). Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.