II GSK 1700/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych W. P., M. B.., M. K., B. M., M. N., A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 246/14 w sprawie ze skargi W. P., M. B.., M. K., B. M., M. N., A. S. na czynność Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli postanawia: oddalić skargi kasacyjne. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi W. P., M. B., M. K., B. M., M. N., A. S. na czynność Prezydenta Miasta Z. G. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli, odrzucił skargę. I. W. P., M. B., M. K., B. M., M. N., A. S. pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. zwróciły się do Prezydenta Miasta Z. G. z wnioskiem o obliczenie i wypłatę dotacji należnej niepublicznym przedszkolom w wysokości i na zasadzie określonej w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dotychczas wypłacone dotacje były zaniżone w odniesieniu do należnej wysokości rzeczywistej kwoty dotacji. Prezydent Miasta Z. G. pismem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] poinformował wnioskodawców, że brak jest podstaw do dokonania korekty wysokości dotacji dotychczas wypłaconych, bowiem zostały one wyliczone prawidłowo i zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Pełnomocnik wnioskodawców pismem z 20 stycznia 2014 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez poprawne ustalenie wysokości dotacji. W odpowiedzi Wójt, pismem z [...] lutego 2014 r. nr [...], poinformował, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa można do organu kierować jednokrotnie, tym samym wnioskodawcy wyczerpali już tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie prawidłowości naliczenia i przyznania dotacji. Jednocześnie organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 20 lutego 2014 r. wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta Z. G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli. W skardze zarzucono Prezydentowi Miasta Z. G. naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) poprzez niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Z. G. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. odrzucił skargę. WSA w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczył, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona przez skarżącą czynność Prezydenta Miasta Z. G. polegająca na odmowie dokonania korekty kwoty dotacji na rok 2011, 2012 i 2013 dla niepublicznych przedszkoli nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, iż wypłata dotacji stanowi stricte techniczną czynność o charakterze księgowo-rachunkowym i nie kwalifikuje się jako czynność materialnoprawna z zakresu administracji publicznej określona art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 525/12). Sąd pierwszej instancji podsumowując zaznaczył, że przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w zbieżnych sprawach wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny akceptując stanowisko sądów takie jak zaprezentowane w niniejszej sprawie (p. postanowienia NSA: z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 562/12, z 28 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1505/12, z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 521/12, z 16 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1424/12 – pub. baza orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl), które Sąd uważa za prawidłowe. II. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawcy, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: A. Naruszenie prawa materialnego: 1) przepisu art. 90 ust. 1 i 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a - poprzez niewłaściwe zastosowanie i mylne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu jako podstawy kwestionowania wysokości dotacji do przedszkoli niepublicznych oraz zaniechanie zastosowania tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej do żądania w trybie postępowania administracyjnego weryfikacji sposobu obliczenia wysokości dotacji do przedszkoli niepublicznych; 2) przepisu art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) oraz w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a/ i art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a - poprzez zaniechanie zastosowania jako podstawy materialnoprawnej do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej Skarżącym wysokości; 3) naruszenie przepisu art. 236 § 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a/ i art. 174 pkt. 1 ustawy p.p.s.a - poprzez zaniechanie zastosowania jako podstawy materialnoprawnej do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej Skarżącym wysokości; 4) naruszenie art. 2, 32 ,18, 71 Konstytucji RP w związku z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) oraz w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a/ i art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a - poprzez zaniechanie zastosowania jako podstawy materialnoprawnej do prawidłowego obliczenia i wypłaty dotacji w należnej Skarżącym wysokości oraz bezzasadną odmowę uznania ww. przepisów jako podstawy prawnej do żądania przez Skarżących weryfikacji sposobu obliczania wysokości dotacji przez Prezydenta Miasta Z. G. i domagania się wypłaty tychże dotacji w prawidłowej wysokość z uwzględnieniem właściwej wykładni art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty i art. 236 § 2 ustawy o finansach publicznych; B. Naruszenie prawa procesowego, a w szczególności: 1) art. 1 § 2 "Prawo o ustroju sądów administracyjnych" (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucając skargę uchylił się od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - przez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. od merytorycznej kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadne odrzucenie przedmiotowej skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisu art. 3 §2 pkt 4 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż stanowisko Prezydenta Miasta Z. G. zawarte w pismach z dnia 20 grudnia 2013 r. nr [...], [...] oraz piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...], [...] poprzez brak cech aktu indywidualnego nie kwalifikuje sprawy w poczet zakresu uregulowanego art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o p.p.s.a., co w sposób bezwzględny zaważyło na odrzuceniu przedmiotowej skargi, a zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie przepisu art. 58 § 1 ust. 1 i 145 §1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - przez bezpodstawne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w sposób definitywny zaważyło na odrzuceniu skargi, tj. miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Z. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, ponieważ nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przyjmując, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. W związku z tym zasadnicze znaczenie mogą mieć te zarzuty skarg kasacyjnych, które dotyczą tego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem podzieli się stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do odrzucenia skarg, to konsekwencją tego jest brak podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny stosowania wskazanych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i Konstytucji RP w związku ze wskazanymi przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia oceny stosowania tych przepisów, w ramach podstaw kasacyjnych, miałaby znaczenie jedynie w zakresie, w jakim miałoby to wpływ na ocenę właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z uzasadnienia skarg kasacyjnych wynika, że zdaniem skarżących wskazanie, że mogą dochodzić swych roszczeń przed sądem powszechnym jest satysfakcjonujące, jednakże wnoszą skargi kasacyjne, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach przyjmowano także odmienne stanowisko. Przedmiotem sprawy jest żądanie obliczenia i wypłaty dotacji należnej podmiotom prowadzącym niepubliczne przedszkola na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, ponieważ dotacje zostały wadliwie obliczone i wypłacone w zaniżonej wysokości (takie jest stanowisko skarżących, żądających wyrównania dotacji za poprzednie lata 2011, 2012 i za okres styczeń – listopad 2013 r.). W tych sprawach (dotyczących obliczenia i wypłaty dotacji) ujawniły się kontrowersje co do tego, czy do ich rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, czy sąd administracyjny – i to zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrazem tego są orzeczenia przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w skargach kasacyjnych. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do załatwienia tego rodzaju sprawy (żądanie ponownego obliczenia i wyrównania dotacji) w formie decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynności poddanych kontroli sądu administracyjnego. Żądanie przez podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole obliczenia i wypłaty dotacji na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, która to dotacja, zdaniem tego podmiotu, została wadliwie obliczona i wypłacona w zaniżonej wysokości, stanowi roszczenie o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i w konsekwencji nieuzasadnionego obniżenia należnej dotacji. Właściwy do rozpoznania sprawy o takie roszczenie jest sąd powszechny. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 522/12 i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 696/12. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu, iż skargi złożone w niniejszej sprawie nie mogły zostać rozpoznane przez sąd administracyjny, albowiem ten sąd nie był właściwy do ich rozpoznania. Z tych też powodów skargi kasacyjne jako niezasadne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.