III SA/Gd 251/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 20 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia 20 lutego 2014r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu radnego Rady Gminy [...] R. J. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, potwierdza umowa najmu lokalu użytkowego nr [...] z dnia 16 lutego 2012r. zawarta miedzy Gminą [...] z J. C. Z wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że R. J. i J. C. prowadzą działalność gospodarczą "[...]" w formie spółki cywilnej. W związku z tym zawarcie umowy najmu komunalnego lokalu użytkowego przez J. C. w świetle art. 865 § 1 k.c. odnosi się do obu wspólników. W konsekwencji oznacza to prowadzenie działalności gospodarczej przez R. J. z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której ten przedsiębiorca będący radnym uzyskał mandat. W związku z powyższym wystąpiła obligatoryjna przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Rada Gminy [...] zobowiązana była, zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego. Wobec braku stosownej uchwały jak i wobec braku reakcji ze strony Rady Gminy [...] na wezwanie Wojewody z dnia 18 grudnia 2013r., należało stwierdzić, że konieczne stało się wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w tej sprawie, po uprzednim powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. J. wniósł o uchylenie ww. zarządzenia zastępczego, zarzucając: – naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że radny R. J. prowadząc spółkę cywilną z J. C. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w postaci lokalu wykorzystywanego na sklep, tymczasem zakres faktycznie prowadzonej przez R. J. działalności gospodarczej ogranicza się do wypieku pieczywa z wykorzystaniem własnego majątku, – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działalność prowadzona przez R. J. w ramach spółki cywilnej z J. C. jest działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego tymczasem zakres prowadzonej przez R. J. działalności gospodarczej ogranicza się do wypieku pieczywa z wykorzystaniem jego własnego majątku. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że budynek wielofunkcyjny położony na działce nr [...] w miejscowości G. M. stanowi własność Gminy [...]. Pomieszczenie w tym budynku o powierzchni 43,17m2 na podstawie umowy najmu z dnia 16 lutego 2012r. zostało oddane przez Gminę [...] w najem J. C. zamieszkałemu w G. M. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej typu sklep. J. C. jako strona ww. umowy - tj. najemca, faktycznie wykorzystuje ww. pomieszczenia prowadząc w nich sklep spożywczo-przemysłowy w ramach powadzonej działalności gospodarczej. Skarżący przyznał, że ww. działalność prowadzona jest w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], R. J., której on jest wspólnikiem. Dalej skarżący wyjaśnił, że choć prowadzi dzielność gospodarczą w formie spółki cywilnej z J. C., to faktycznie nie korzysta z mienia gminnego o jakim mowa powyżej, gdyż jego działalność ogranicza się do wyrobu i wypieku pieczywa, zaś sprzedażą tego produktu faktycznie zajmuje się J. C. Co więcej nie jest on także stroną podpisanej z Gminą [...] umowy na wynajem lokalu. Stroną umowy jest J. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Niesporne w sprawie było, że skarżący został wybrany na radnego Gminy [...] w wyborach samorządowych, które odbyły się w 2010 r. Wybory, w których wybrano skarżącego na radnego odbyły się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( tj. Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz.1547 ze zm.), zwanej dalej "Ordynacją wyborczą". W dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalona została ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( Dz. U. Nr 21, poz.112) oraz ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy wszedł w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r. Z datą tą traci moc Ordynacja wyborcza ( art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej). Nie budziło żadnej wątpliwości w niniejszej sprawie, że do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza, czyli że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się odpowiednie przepisy tej ustawy ( tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. , sygn. akt II OSK 1304/12 , publ. LEX nr 1216332, wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. , sygn. akt II OSK 215/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim odrębnym przepisem jest art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skarżący jest wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą [...]. Drugim wspólnikiem jest R. J., który w dniu 16 lutego 2012 r. zawarł z Gminą [...] umowę najmu lokalu w budynku wielofunkcyjnym w miejscowości G. M. nr [...], z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej typu sklep. Lokal stanowi własność Gminy [...]. Z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wynika, że J. C. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...], przeważająca działalność to produkcja pieczywa, produkcja świeżych wyrobów ciastkarskich i ciastek. Działalność jest prowadzona wyłącznie w formie spółki cywilnej. Z kolei odnośnie R. J. z zapisu w CEIDG wynika, że prowadzi on działalność gospodarczą pod firmą [...], przeważająca działalność to sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Działalność jest prowadzona wyłącznie w formie spółki cywilnej. W myśl art. 860. § 1 kodeksu cywilnego przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 listopada 2006 r., IV CSK 216/06 stwierdził m.in., że: "zobowiązanie wspólników, że będą oni dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, należy pojmować jako jeden z zasadniczych elementów kształtujących właściwość (naturę) zobowiązania z umowy spółki. (...) Właściwość (natura) spółki cywilnej jest więc tak ukształtowana, że nie dopuszcza prowadzenia w spółce wyodrębnionych rodzajów działalności na rachunek i odpowiedzialność każdego ze wspólników z osobna. Wprost przeciwnie, pojęciu "wspólnego celu gospodarczego" z art. 860 § 1 k.c. należy przypisać bardzo istotne znaczenie, które rzutuje na wykładnię wszystkich przepisów o spółce (...)." (LEX nr 465947). Wskazać należy tutaj jeszcze na treść art. 865. § 1 k.c. który stanowi, że każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Prowadzenie spraw spółki, o którym mowa w tym przepisie, nie oznacza, że wspólnik podejmuje czynności prawne w imieniu spółki, lecz w imieniu swoim i pozostałych wspólników. Konsekwencją tego jest przewidziana w art. 864 k.c. solidarna odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy zauważyć, że sam skarżący podaje w skardze, że J. C. jako strona umowy najmu lokalu będącego własnością gminy faktycznie wykorzystuje ww. pomieszczenia prowadząc w nich sklep spożywczo-przemysłowy w ramach powadzonej działalności gospodarczej. W sklepie, jak wskazał skarżący, J. C. zajmuje się m.in. sprzedażą wyrobów cukierniczych i pieczywa wyprodukowanych przez skarżącego. Działalność skarżącego ogranicza się zaś do wyrobu i wypieku pieczywa. Obaj wspólnicy działając zatem w ramach spółki cywilnej prowadzą inną działalność, są one jednak ze sobą powiązane – J. C. prowadząc działalność handlową zajmuje się sprzedażą produktów spożywczych wyprodukowanych przez skarżącego, który sprzedażą detaliczną w ogóle się nie zajmuje. Nie stanowi to jednak żadnej okoliczności ekskulpacyjnej, jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że działalność obu wspólników prowadzona jest w ramach umowy spółki cywilnej. Nie można, tak jak chciałby tego skarżący, traktować każdej z prowadzonych przez wspólników działalności, jako odrębnych i niczym ze sobą niepowiązanych. Taka możliwość istniałaby jedynie w przypadku, gdyby skarżący i J. C. nie zawarli umowy spółki. Odnośnie powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2004 r., III SA/GL 945/2004 Sąd wskazuje, że został on wydany w zupełnie innym stanie faktycznym. Wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że "wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie". W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że skarżący będąc wspólnikiem spółki cywilnej, której drugi wspólnik zawarł z Gminą [...] umowę najmu lokalu będącego własnością gminy, prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której jako radny uzyskał mandat, w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( podobnie por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r. , II OSK 549/05, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1825/10, publ. jw.). Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, zatem zasadne było wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę. Mając to na uwadze Sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.