II GSK 2426/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 998/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier architektonicznych oddala skargę kasacyjną. II GSK 2426/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę M. P. (dalej: Skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO), z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanej w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: W dniu [...] maja 2011 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu M. o dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych, w kwocie 10.600 zł, polegających na: wymianie drzwi do łazienki, położenia płytek antypoślizgowych na posadzkę i płytek ceramicznych na ściany, wymianie toalety, umywalki, zamiany wanny na prysznic, montażu uchwytów, montażu baterii umywalkowej i prysznicowej. W toku postępowania rozszerzyła zakres koniecznych prac m.in o wyburzenie ścianki między kuchnią, a małym pokojem. Skarżąca przedłożyła również kosztorys remontu mieszkania na łączną sumę 51.084,60 zł. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta Powiatu M. przyznał Skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w kwocie 4.000 zł. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, Staroście Powiatu M. który decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznał ponownie Skarżącej dofinansowanie w kwocie 4.000 zł. SKO po rozpoznaniu złożonego odwołania, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a w wyniku jego rozpoznania, Starosta Powiatu M., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. przyznał Skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w wysokości 80% wartości kosztorysowej prac, nie więcej jednak niż 5.000 zł. Na skutek odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta Powiatu M. przyznał Skarżącej dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych w kwocie 6.000 zł. Organ podkreślił, iż ustalając zakres prac niezbędnych do likwidacji barier architektonicznych miał na uwadze, iż ich likwidacja ma na celu usunięcie utrudnień występujących w mieszkaniu, które ze względu na rozwiązania techniczne, konstrukcyjne lub warunki użytkowania, uniemożliwiają lub utrudniają swobodę ruchu. W zakresie tych prac nie mogły być natomiast uwzględnione prace które jedynie podwyższają standard mieszkania. Wskazał, że likwidacja barier architektonicznych w mieszkaniu Skarżącej wymaga: zerwania posadzki cementowej, odbicia tynków wewnętrznych, gruntowania powierzchni, wykonania tynków zwykłych, demontażu urządzeń sanitarnych i do podgrzewania wody, a także wspornika do tego urządzenia i baterii wannowej, wykonanie izolacji podposadzkowej, wykonanie posadzki cementowej oraz położenia płytek terakotowych, licowanie ścian płytkami kamionkowymi, zakup i montaż: umywalki i baterii umywalkowej, bidetu z baterią i syfonem, wanny metalowej z obudową i baterii wannowej, ubikacji ze spłuczkami, ościeżnicy, drzwi wewnętrznych, uchwytów, a ponadto wywiezienie gruzu. Na podstawie kosztorysu inwestorskiego, ustalił, że koszty powyższych prac wynoszą kwotę 7.488,61 zł., w związku z czym dofinansowanie ustalił na poziomie 80% tej kwoty (6.000 zł). Nie uwzględnił natomiast prac dotyczących zabudowy wnęki, montażu bojlera elektrycznego, wanny żeliwnej, wymiany instalacji elektrycznej, gdyż nie służą one likwidacji barier, a podwyższeniu standardu mieszkania. Wskazał przy tym, że bariery architektoniczne występujące w przedpokoju, czy kuchni wynikają z nadmiernego nagromadzenia mebli i innych sprzętów utrudniających poruszanie się. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, akceptując ustalenia oraz argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Zdaniem SKO ustalając kwotę dofinansowania organ I instancji uwzględnił niezbędne potrzeby Skarżącej związane z likwidacją barier architektonicznych. Zaznaczył, że remont mieszkania i podniesienie jego standardu niewątpliwie sprzyja osobie niepełnosprawnej, jednak stan taki nie jest celem przyznawanego dofinansowania. Wizja lokalna w mieszkaniu Skarżącej, pozwoliła przyjąć, że bariery architektoniczne występują wyłącznie w łazience. Przypomniał również, że organy państwowe nie mają ustawowego obowiązku finansowania likwidacji barier, a jedynie dofinansowania takiego przedsięwzięcia, stąd przyznane środki z zasady nie pokrywają w 100% potencjalnych wydatków. Skarżąca od powyższej decyzji wniosła skargę, wnosząc uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i przyjęcie, że bariery architektoniczne występują jedynie w łazience, a nie w pozostałych pomieszczeniach, jak podnoszono w odwołaniu od decyzji organu instancji, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. niepodjęcie działań mających na celu ustalenie czy bariery architektoniczne rzeczywiście występują jedynie w łazience, a także poprzez pominięcie twierdzeń co do istnienia barier również w innych pomieszczeniach i rzeczywistych kosztów ich likwidacji, a w konsekwencji przyjęcie, że kwota w wysokości 6.000 zł jest wystarczająca na likwidację wszystkich barier, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przyjmując, że bariery architektoniczne występują jedynie w łazience i uznając, że kwota 6.000 zł jest wystarczająca jako dofinansowanie do ich likwidacji, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy organ winien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji, ewentualnie skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające, - art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie w sposób budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej, z uwagi na nieprawidłowości prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 26 lutego 2014r. oddalił powyższą skargę. Zdaniem Sądu, przy wydaniu decyzji organy dokonały wszechstronnej analizy sytuacji zdrowotnej Skarżącej i warunków w jakich zamieszkuje, a także szczegółowo uzasadniły przyczyny częściowego uwzględnienia jej żądań. Organy wzięły bowiem pod uwagę, że Skarżąca ma trudności w poruszaniu się i w tym celu dokonały wizji lokalnej w obecności Skarżącej oraz poddały ocenie uwagi Skarżącej zgłaszane w toku postępowania. Ustalony zakres prac został oszacowany na kwotę 7 488, 61 zł. W związku z wnioskiem Skarżącej zwiększono zakres prac o zmianę bidetu na bidetkę oraz przeróbki instalacji wodno – kanalizacyjnej. Nie uwzględniając żądań Skarżącej, dotyczącej zabudowy wnęki, montażu bojlera elektrycznego, montażu wanny żeliwnej, montażu kompaktu, wymiany instalacji elektrycznej, prac w przedpokoju i kuchni, organ uzasadnił swoje stanowisko. Sąd zaakceptował również stanowisko organu co do tego, iż środki przeznaczone na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, o które mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne niezależnie od posiadanego stopnia niepełnosprawności nie mogą być przeznaczone na pokrycie kosztów remontu lokalu, czy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Podkreślił również, mając na uwadze: kosztorys zakresu prac (7 488, 61zł plus koszty zmiany bidetu na bidetkę oraz przeróbek instalacji wodno – kanalizacyjnej), treść § 13 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON ( Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), oraz treść załącznika nr 2 do uchwały Zarządu Powiatu M. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie ustalenia procedur udzielania osobie niepełnosprawnej dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się, barier technicznych oraz barier architektonicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2013, zgodnie z którą dofinansowanie do likwidacji barier architektonicznych może wynieść do 80% kosztów przedsięwzięcia, że organy udzieliły najwyższej (6.000 zł.), możliwej pomocy. Sąd podzielił również stanowisko organu, co do potencjalnych możliwości przyznania dofinansowania, ze względu na hierarchię zgłaszanych potrzeb i żądań w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, oraz wysokości posiadanych środków. Argumentował, że organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o dofinansowanie. Działanie organu które jest działaniem w ramach uznania administracyjnego, oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Od powyższego wyroku Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając w wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w tym brak odniesienia się do zarzutu Skarżącej, iż organ administracyjny nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, że bariery architektoniczne występują jedynie w łazience, podczas gdy występują one również w innych pomieszczeniach, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez przyjęcie, że bariery architektoniczne w mieszkaniu Skarżącej występują wyłącznie w łazience, na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez pominięcie w toku postępowania możliwości występowania barier architektonicznych w innych pomieszczeniach, niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W związku z powyższym zarzutami wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.sp.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zarzuty skargi kasacyjnej Skarżąca ograniczyła do zarzutów sformułowanych na podstawie określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, to jest naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym co do tego, iż organ administracji nie wykazał, iż bariery architektoniczne występują nie tylko w łazience, ale również w innych pomieszczeniach. Podkreślić należy iż formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej, Skarżąca nie spełniła wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien bowiem formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż nie jest on uprawniony do precyzowania zarzutów, bądź do poszukiwania za Skarżącą naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). Skarżąca formułując tym samym powyższy zarzut winna wskazać do których zarzutów Sąd I instancji się nie odniósł. Natomiast Skarżąca zarzuciła jedynie, że Sąd I instancji nie odniósł się do braku wykazania przez organ, aby bariery architektoniczne występowały tylko w łazience. Rozważając ten zarzut w wskazanym zakresie, uznać należy, iż jest on nie uzasadniony. Jak wynika z uzasadnienia, Sądu I instancji odniósł się on do istnienia barier architektonicznych istniejących poza łazienką, odwołując się w tej mierze do uzasadnienia organu administracji, akceptując jego argumentację. Co prawda uzasadnienie w tym zakresie jest skrótowe, jednakże pozwala na poznanie stanowiska Sądu I instancji oraz jego kontrolę. Skarżąca nie skonkretyzowała natomiast zarzutów w pozostałym zakresie, co skutkuje niemożnością ich rozpatrzenia. Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. na skutek przyjęcia, że bariery architektoniczne występują wyłącznie w łazience, a nie w innych pomieszczeniach, niewskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innych dowodom odmówił wiarygodności. Jak wynika z decyzji organów administracji, przedmiotem rozważań i ustaleń były okoliczności dotyczące istnienia barier architektonicznych w lokalu zamieszkiwanym przez Skarżącą. Organy nie ograniczyły się w tym zakresie do łazienki, bowiem dotyczyły one również okoliczności wskazywanych przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2011r., oraz z dnia [...] kwietnia 2012r., a więc istnienia barier w innych pomieszczeniach zajmowanych przez Skarżącą. Nadto, co należy podkreślić zakres prac koniecznych do likwidacji barier został ustalony na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2011r. i [...] maja 2012 r. Jak wskazano w decyzjach podstawą określenia prac związanych z likwidacją barier architektonicznych stanowią kosztorysy złożone przez Skarżącą. Organ wskazał przy tym, iż do dofinansowania zostały zakwalifikowane określone tam działania, związane z likwidacją barier, a nie działania o charakterze remontowym, mającym na celu podwyższenia standardu mieszkania. Te działania, jak wskazał organ zostały pominięte, w zakresie prac przeznaczonych do dofinansowania. W szczególności jak wskazał, dotyczy to np. zabudowy wnęki, flizów na ścianach, barier architektonicznych występujących w przedpokoju i kuchni, które wynikają z nadmiernego nagromadzenia mebli i innych sprzętów utrudniających poruszanie się w mieszkaniu. W toku postępowania został również sporządzony kosztorys inwestorski określający zakres prac niezbędnych do likwidacji wskazanych barier, oraz koszty ich wykonania. Wskazać przy tym należy, iż Skarżąca formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej wskazała, iż organy ograniczyły się do ustalenia barier architektonicznych występujących w łazience, gdy tymczasem występują one również w innych pomieszczeniach. Wskazując te pomieszczenia nie sprecyzowała jakie bariery architektoniczne występują w tych pomieszczeniach, które nie zostały uznane za takie przez organ i dlaczego jej zdaniem są one barierami architektonicznymi, a nie jak wskazał organ, koniecznym pracami mającymi na celu podwyższenie komfortu mieszkania. Oceny prawidłowości postępowania nie zmienia wskazane w skardze kasacyjnej pismo z dnia [...] czerwca 2004r. które dotyczyło uprzednio toczącego się (w 2004r.) postępowania w przedmiocie likwidacji barier architektonicznych. Prace tam wymienione były uwzględnione bowiem przez organ w procesie podejmowania decyzji o dofinansowaniu, który co do części tych prac uznał, iż służą one likwidacji barier architektonicznych, w pozostałej części uznał, iż służą one podniesieniu standardu mieszkania. Zauważyć nadto należy, że Skarżąca nie kwestionowała w drodze zarzutów wysokości kwoty przyznanej na likwidację barier architektonicznych ( 6.000 zł.), jako maksymalnej kwoty jaka może być przyznana na ich likwidację zgodnie z § 13 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON ( Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), oraz treścią załącznika nr 2 do uchwały Zarządu Powiatu M. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie ustalenia procedur udzielania osobie niepełnosprawnej dofinansowania likwidacji barier w komunikowaniu się, barier technicznych oraz barier architektonicznych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rok 2013. Uznać więc należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał że decyzja organu nie narusza prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku, ustanowionego dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 258 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię. W tym stanie rzeczy to Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozstrzygnie o wynagrodzeniu pełnomocnika, z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej.