II OZ 686/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2666/13 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w sprawie ze skargi Agaty. K. i L. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2666/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. K. i L. S. wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r. odmawiającego uchylenia własnej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. K. i L. S. w dniu 12 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego) wnieśli skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku. W uzasadnieniu Sąd przytoczył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podał, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Zdaniem Sądu ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Sąd podniósł, że granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. A zatem, treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Sąd podał, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest natomiast możliwe wstrzymanie wykonania postanowienia organu pierwszej instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji, którą jest decyzją organu drugiej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1262/12, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 441/13). WSA w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca objęła wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu wyłącznie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia 29 października 2010 r. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2013 r. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia organu pierwszej instancji, skoro strona nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji organu drugiej instancji. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podniosła, że postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wydane jest w ramach procedury wynikającej z powiązanych ze sobą ściśle art. 50, 51, i 36 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazującego wstrzymać prace i sporządzić ekspertyzę techniczna budynku. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca obszernie przedstawiła stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na zażalenie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie zażalenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że zarzuty merytoryczne wskazane w zażaleniu nie dotyczą istoty sprawy, a tym samym brak jest przesłanek do wstrzymania postanowienia organu powiatowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Podkreślić jednak należy, iż dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania tak decyzji organu I instancji, jak i innych aktów wydanych przez ten organ w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji, którą jest decyzja organu II instancji. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie domagała się wstrzymania wykonania aktu objętego złożoną przez nią skargą, tj. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Zażądała natomiast zastosowania opisanej formy tymczasowej ochrony sądowej wobec aktu wydanego przez organ I instancji, tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego w Ożarowie Mazowieckim nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację dotyczącą niedopuszczalności uwzględnienia żądania strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest - podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie - pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. przykładowo postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13 - treść orzeczeń dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącą nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Postanowieniem zaś nr [...] z dnia [...] października 2010 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zauważyć należy, iż powodem oddalenia przez Sąd pierwszej instancji wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] był brak wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]). Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie, trzeba podkreślić, że wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie mógł zostać uwzględniony już z tego względu, że nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.