II GSK 527/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 858/13 w sprawie ze skargi PHU "M." Spółka jawna – S. S. i M. G. na informację W. S.A. we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 858/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę PHU M. Sp. jawna S. S. i M. G. z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie W. S.A. we W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. PHU M. Sp. jawna S. S. i M. G. złożyła w ramach Działania 8.2 – "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. W. S.A. we W. (Regionalna Instytucja Finansująca) poinformowała stronę skarżącą, że w wyniku weryfikacji formalnej, dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami, wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny. W uzasadnieniu wskazano, że w załączonym Biznes Planie, zarówno w wersji elektronicznej, jak i papierowej stwierdzono brak stopki na stronach 42-47, tym samym wniosek nie spełnił kryterium formalnego 4. "Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania". Jednocześnie poinformowano stronę skarżącą o terminie i sposobie wniesienia protestu od pisma informującego o negatywnym wyniku oceny projektu, a w szczególności o treści art. 30b ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. strona skarżąca wniosła protest od wyników weryfikacji formalnej wniosku o dofinansowanie. W. S.A. we W. pismem z dnia [...] września 2013 r. poinformowała stronę skarżącą, że protest nie podlega rozpatrzeniu zgodnie z art. 30 b ust. 11 u.z.p.p.r., ponieważ do protestu, który został podpisany przez pełnomocnika, nie dołączono oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie do działania w imieniu wnioskodawcy w ramach procedury odwoławczej. W piśmie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie zawarto żadnego pouczenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona skarżąca wniosła skargę do Sądu, zarzucając naruszenie art. 30b ust. 6 pkt 6 u.z.p.p.r., poprzez uznanie, że złożony protest był formalnie niepoprawny z uwagi na brak pełnomocnictwa. Podkreślono przy tym, że pełnomocnictwo zostało już złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie. Zdaniem strony skarżącej art. 30b ust. 6 pkt 6 u.z.p.p.r. nie nakłada na stronę obowiązku dwukrotnego składania pełnomocnictwa. Złożenie takiego pełnomocnictwa do wniosku o dofinansowanie – zdaniem strony skarżącej – jest wystarczające. W odpowiedzi na skargę W. S.A. wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że na rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie przysługuje skarga. Podniesiono, że art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego została przewidziana bowiem wyraźnie tylko w przypadku nieuwzględnienia protestu w wyniku jego rozpatrzenia, o czym stanowi art. 30b ust. 9 pkt 2 tej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę wskazano także, że z uwagi na nowelizację ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która weszła w życie 28 czerwca 2013 r. utraciło aktualność orzecznictwo przewidujące możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 ustawy, czyli na pisemną informację "o wyniku rozpatrzenia protestu". Informacja o wyniku rozpatrzenia protestu zawiera przy tym w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Wobec takiego brzmienia art. 30b ust. 9 ustawy - zdaniem Sądu - nie budzi wątpliwości możliwość zaskarżenia do sądu pisemnej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu, a w szczególności informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30b ust. 11 ustawy). Sąd uznał, że koniecznym stało się ustalenie zakresu pojęcia "nieuwzględnienia protestu". W ocenie Sądu pojęcie to jest szerokie i obejmuje swoim zakresem nie tylko rozstrzygnięcia merytoryczne, ale także rozstrzygnięcia o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia określonych w art. 30c ust. 6 wymogów formalnych (w rozpoznawanym przypadku nieprzedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu mocodawcy). Sąd uznał zatem, że zaskarżeniu do sądu podlega także pisemna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, bowiem w istocie takie rozstrzygnięcie oznacza nieuwzględnienie protestu. Organ powinien zatem pouczyć stronę o możliwości, sposobie i terminie zaskarżenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę zapisy dotyczące procedury odwoławczej w ramach PO IG zawarte w załączniku 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, przewidujące - zdaniem organu -obowiązek pouczenia o możliwości wniesienia skargi tylko w przypadku "negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu" (§ 8 załącznika zatytułowany: "rozpatrywanie protestu") i nie przewidujące takiej możliwości w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, jako pozostające w sprzeczności z zapisami ustawowymi, nie mają mocy obowiązującej. W ocenie Sądu "negatywny wynik rozpatrzenia protestu" obejmuje swoim zakresem również "pozostawienie protestu bez rozpatrzenia". Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy strona skarżąca była zobowiązana do dołączenia do protestu umocowania dla pełnomocnika, który ten protest podpisał. Sąd wskazał, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprost wskazała wymogi formalne jakie powinien spełniać protest, nakładając w szczególności obowiązek załączenia do protestu oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. W przypadku niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 30b ust. 6, ustawa przewiduje pozostawienie protestu bez rozpatrzenia bez konieczności wcześniejszego wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków w tym zakresie, co uzasadnione jest dążeniem do zapewnienia szybkości postępowania związanego z prowadzeniem polityki rozwoju. Powołane przepisy są jasne i nie powstają na ich tle żadne wątpliwości co do obowiązku dołączenia pełnomocnictwa do protestu. Ponadto w świetle powołanych przepisów nie jest również wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia protestu dołączenie pełnomocnictwa do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd podkreślił, że strona skarżąca została szczegółowo pouczona przez organ w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. o sposobie i terminie wniesienia protestu, a w szczególności o treści art. 30b ust. 6 i ust. 11 u.z.p.p.r. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła W. S.A. we W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 3 u.z.p.p.r., względnie – odrzucenie skargi na podstawie 189 p.p.s.a. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: • naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarga należy do właściwości sądu administracyjnego oraz jego niezastosowanie; • naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 30c ust. 1 i 2 w zw. z art. 30b ust. 9 i 11 u.z.p.p.r. poprzez błędne uznanie, że pojęcie "nieuwzględnienie protestu" zawarte w art. 30b ust. 9 obejmuje również rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia określonych w art. 30b ust. 6 wymogów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., przy czym najdalej idącym zarzutem tej skargi jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi na tej podstawie jest następstwem jej niedopuszczalności, czyli sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga jest niedopuszczalna, w sytuacji gdy nie wypełnia ustawowo określonych wymagań (przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności), a więc nie będzie spełniała warunków odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca odwołała się do treści art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach z zakresu dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustaw szczególnych, a w tym przypadku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ocenie autora skargi kasacyjnej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30b ust. 11 pkt 4 u.z.p.p.r. nie daje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to akt objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego. Powyższy przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji rozpatrzenia protestu, a w związku z tym wykładnia punktu 2 art. 30c, pkt 1 dokonana przez Sąd I instancji jest błędna z uwagi na to, że pojęcie "nieuwględnienia protestu" obejmuje także rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Oceniając postawiony zarzut i przedstawiony wywód należy uznać, że zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie jest prawidłowe co do tego, że wnioskodawcy nie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podzielając w tym względzie stanowisko Sądu I instancji, który rozważył dopuszczalność wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 (Dz. U. z dnia 17 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644; OTK-A z dnia 31 grudnia 2011 r. Nr 10(147), poz. 115) znowelizowana została ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią art. 30c ust. 1 i ust. 2 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013 r. poz. 714), dalej: ustawa nowelizująca z 19 kwietnia 2013 r., wnioskodawca może wnieść skargę po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 (dotyczącego alokacji na realizację działania lub priorytetu), zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.; skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć już samo wniesienie środka odwoławczego (por. wykrok WSA z Białymstoku z 27 października 2010 r. I SA/Bk 484/10 opubl. Lex nr 747705; por. również M. Kojło, Wybrane problemy sądowej redystrybucji środków unijnych z. NSA nr 4, s. 52). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stoi również na przeszkodzie przyjęciu, że na pismo w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego, treść art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., w którym ustawodawca wskazuje termin wniesienia skargi, odwołuje się do informacji o wyniku rozpatrzenie protestu. Takim wynikiem jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Świadczy o tym treść art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. zdanie drugie, zgodnie z którym informacja ta zawiera "w szczególności" - treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem, - w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Użycie wyrażenia "w szczególności" oznacza, że informacja powinna zawierać wymienione składniki, ale też, że wyliczenie jest niewyczerpujące. Z kolei ustęp 11 tegoż artykułu, w którym nie zawarto obowiązku pouczenia zainteresowanego o przysługującej mu skardze do sądu, nie może świadczyć o tym, że skarga nie przysługuje, należy go rozumieć w ten sposób, że określa on tylko w jakich przypadkach protest pozostaje bez rozpatrzenia. Trafnie zatem uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie strona skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki odwoławcze, wnosząc protest do właściwej instytucji. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 8 ustawy nowelizującej z dnia 19 kwietnia 2013 r. - w przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013, w ramach określonego programu operacyjnego, przysługują środki odwoławcze w postaci protestu albo protestu i odwołania, wnoszone do właściwej instytucji rozpatrującej te środki, jakie obowiązywały dla danego programu operacyjnego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz w przypadku programów operacyjnych na lata 2007-2013 wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, o których mowa w ust. 1. Skoro strona skarżąca wyczerpała środki odwoławcze wnosząc protest do właściwej instytucji, należało przyjąć, że przysługiwało jej prawo wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 2 ust. 8 ustawy nowelizującej. Powyższe wywody wskazują również na nietrafność zarzutu naruszenia art. 30c ust. 1 i 2 w związku z art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.