VIII SA/Wa 1042/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego D. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (ARiMR), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") stwierdził uchybienie przez D. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR awizowano dwukrotnie, tj. w dniach [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. Mając na uwadze art. 44 § 4 K.p.a uznać należy, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Termin do złożenia odwołania minął więc z dniem [...] lipca 2013 r. Jak zaś wynika z akt sprawy, odwołanie zostało sporządzone i wniesione w dniu [...] lipca 2013 r. Tym samym, odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Strona nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D. D., który pismem z dnia [...] listopada 2013 r. (data nadania - [...] listopada 2013 r.) złożył skargę na ostateczne w toku instancji postanowienie organu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skarżone postanowienie, jak i decyzja w przedmiocie płatności są dla niego krzywdzące z uwagi na fakt, że jego obowiązkiem jest dochowanie terminów ustawowych, zaś organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły od [...] lat. Organ nie poinformował go, że może ubiegać się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Tym samym organ wykorzystuje swoją przewagę administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu skarżący nie dochował terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która została uznana za doręczoną w sposób zastępczy - w trybie art. 44 K.p.a z dniem [...] czerwca 2013 r. Stosownie do treści ww. przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 K.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, że z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, że w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, iż pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 K.p.a., w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 K.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 K.p.a. przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii koperty zawierającej według organu decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nie wynika w sposób oczywisty data drugiego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącego. Bezsporna jest bowiem jedynie data pierwszego awiza - [...] czerwca 2013 r., co potwierdza adnotacja doręczyciela: "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce" oraz podpis doręczyciela z ww. datą na kopercie. Z załączonej koperty nie wynika zaś w oczywisty sposób data powtórnego awizowania. Przy powtórnym awizowaniu na kopercie znajduje się jedynie niewyraźny zapis zawierający nie do końca czytelne cyfry. Przedmiotowy zapis, dodatkowo bez wskazania osoby (brak podpisu), która go umieściła na kopercie, zdaniem Sądu nie oznacza w żaden sposób daty [...] czerwca 2013 r., którą to przyjął organ jako datę powtórnego zawiadomienia. Nie sposób więc ustalić, czy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, nie było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z § 3 art. 44 i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni. Nadto, w ocenie Sądu organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że decyzja w przedmiocie przyznania płatności została skutecznie, w sposób zastępczy doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że w aktach administracyjnych wspólnych dla kilku spraw skarżącego znajduje się kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym wypisano numery trzech pism. Istotnym jest zaś, że jak wynika z tych akt, organ skierował w sumie do skarżącego pięć decyzji dotyczących różnych płatności. W takiej sytuacji, gdy organ w jednej przesyłce wysyła kilka decyzji, nie może opierać swojego twierdzenia jedynie na tym, że numer pisma zawarty na decyzji wymieniono na zwrotnym potwierdzeniu obioru tej przesyłki. Trudno jest bowiem w ten sposób z całą pewnością stwierdzić, że jedna przesyłka zawierała w sumie kilka decyzji skierowanych do skarżącego. W takiej sytuacji nie można uznać, że decyzja organu została skutecznie doręczona skarżącemu z dniem [...] czerwca 2013 r. Na podstawie przedstawionego przez organ materiału dowodowego w sprawie brak jest więc podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym i drugim wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.