II SA/Wr 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową oraz budową zjazdu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych na działkach nr ... w O.Organ przytoczył ustalenia i oceny pierwszej instancji, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy na obszarze sąsiednim oraz spełnia pozostałe przesłanki, gdyż teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. W odwołaniach podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (rozporządzenia planistycznego – Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w wyniku niewłaściwego ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości gzymsu § 3 tego rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (rozporządzenia nomenklaturowego – Dz.U. Nr 164, poz. 1589) przez naniesienie w części tekstowej decyzji oznaczeń nie mających umocowania w przepisach prawa, art. 9 ust. 5 u.p.z.p. przez brak zgodności decyzji z ustaleniami Studium w zakresie intensywności zabudowy, art. 3 pkt 1 a i art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) poprzez brak uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia nomenklaturowego poprzez nieokreślenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Rozstrzygając sprawę organ wskazał najpierw na związany charakter decyzji lokalizacyjnej oraz omówił warunki jej wydania (art. 61 ust. 1 ustawy, art. 52 ust. 3 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i wielorodzinna z wbudowanymi usługami, chociaż ponadto licznie występuje zabudowa jednorodzinna. Organ podkreślił znaczenie zasady wolności zagospodarowania terenu. Uzasadnił pogląd, że ustalenia Studium nie mają znaczenia dla decyzji lokalizacyjnych (art. 9 ust. 4 i 5, art. 62 u.p.z.p., wyroki II OSK 1294/07, 1888/07, 1728/08). Nie budziło zastrzeżeń ustalenie szczegółowych parametrów zabudowy. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono od ulicy M. W obszarze analizowanym budynki położone są w zróżnicowanej odległości od pasa drogowego. W ulicy tej elewacja budynków oddalona jest od pasa w granicach 7 m i uzasadnione było, aby planowana inwestycja nie była wysunięta ponad zlokalizowane już obiekty. Urbanistycznie uzasadnione było ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jako kontynuacji linii wyznaczonej przez istniejące budynki, przy zastosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Ustalony wskaźnik zabudowy wynoszący do 0,35 jest mniejszy od średniego (0,538), przy czym poziom tego wskaźnika wynosi w obszarze od 0,003 do 1,0. Z kolei wskaźnik ten dla istniejącej zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,30 – 0,40 (poz. 6, 24, 29, 30, 41, 132, 172). Dlatego ustalony wskaźnik nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 33,5 m (26,9 m przy uwzględnieniu pojedynczych segmentów zabudowy szeregowej), co przy tolerancji 20% (§ 6 rozporz.) pozwala na ustalenie jej od około 26 m do 40 m. W decyzji ustalono tę wartość na poziomie od 11 m do 85 m, z zastosowaniem § 6 ust. 2 rozporz. Zabudowa wielorodzinna tworzy często pierzeje, tworząc elewację frontową do 200 m. Na działkach sąsiednich (poz. ...) szerokość elewacji wynosi 60-80 m. W pobliskich ulicach elewacje frontowe wynoszą do 90 m (poz. 132, 126, 127, 133). Wynika z tego, że zabudowa pierzejowa o dużych wartościach szerokości elewacji frontowej jest elementem akcentowanym urbanistycznie. Z kolei średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporz.) wynosi w obszarze analizowanym 9,7 m. Minimalny ma 2,2 m (poz. 139 analizy), a maksymalny 18 m (poz. ...). W decyzji wskaźnik wyznaczono na poziomie od 5 m do 18 m. Na obszarze występuje liczna zabudowa o wysokości 9-12 m, ale także powyżej 15 m. Z około 140 budynków wielorodzinnych, 40 ma wysokość gzymsu 15 m i wyższą. Wysokości przyjęte w decyzji ustalono na podstawie uzgodnień z WKZ. Planowane budynki nie będą odgrywały roli wysokościowej dominanty, bowiem będą miały dach płaski. Będą więc niższe od licznych budynków o wysokości całkowitej do 19,5 m (poz. ...). W najbliższym sąsiedztwie znajdują się budynki z wysokością krawędzi elewacji około 17 m i wysokością kalenicy 18-19 m (poz. .... analizy). Uzasadnia to stosowanie § 7 ust. 4 rozporz. W decyzji dopuszczono dach płaski, co stanowi cechę dominującą budynków wielorodzinnych (§ 8 rozporz.). Teren inwestycji ma dostęp do ulicy M., posiada wystarczające uzbrojenie (dokumenty w aktach sprawy), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Decyzja jest zgodna z art. 54 u.p.z.p. i nie narusza rozporządzenia nomenklaturowego. Nie stanowi naruszenia prawa wprowadzenie symboliki na oznaczenie terenów o różnym przeznaczeniu MW i KD. Rozporządzenie przewiduje możliwość ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, ale nie jest to cecha zabudowy obowiązkowo ustalana w decyzji. Obligatoryjne elementy decyzji wynikają z przepisów ustawy oraz rozporządzenia planistycznego, które nie wymieniają omawianej cechy. W przypadku nieustalenia tej cechy znajdzie zastosowanie § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690). W decyzji ustalono liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1,4 miejsca na 1 lokal na terenie inwestycji, w tym w ew. parkingu podziemnym. Na obszarze analizowanym wskaźnik ten wynosi od 0,0 do 1,2 na mieszkanie, przy czym większość zabudowy ma wskaźnik poniżej 1,0. Ustalono więc wskaźnik najwyższy na tym obszarze. Dokonano wymaganych uzgodnień z WKZ, Starostą O. i Marszałkiem Województwa. Organ nie stwierdził uchybień procesowych. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporz. Front działki nr 37 wynosi 100 m. Obszar wyznaczono w odległości 300-400 m od tej działki, wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych, co pozwoliło na uchwycenie urbanistycznej całości. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu oraz dodał zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez nieoznaczenie w decyzjach w sposób właściwy ich adresatów. Powołał więc zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie analizy mapy zasadniczej, gdyż mapa dołączona do decyzji przedstawia jedynie wycinek terenu, kolejno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 i 7 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości gzymsu, naruszenie § 3 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, § 2 ust. 3 rozporządzenia poprzez naniesienie w części tekstowej oznaczeń nie mających umocowania w przepisach prawa, art. 9 ust. 5 u.p.z.p. przez brak oceny zgodności ze studium uwarunkowań w zakresie intensywności zabudowy, art. 3 pkt 1 a i art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niedokonanie uzgodnienia oraz naruszenie § 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez nieokreślenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że brak oznaczenia strony powoduje nieistnienie decyzji w obrocie prawnym. Twierdził, że obszar objęty decyzją rozciąga się na kilkadziesiąt metrów w każdym kierunku poza obszar mapy załączonej do decyzji. Wywołało to stan niewyjaśnienia sprawy i wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Z uwagi na trafność zarzutów odwołania uzasadnione było stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Dodał, że oznaczenie stron w decyzji było prawidłowe, gdyż nastąpiło przez podanie ich imion i nazwisk. Graficzne części decyzji i analizy spełniają wymogi art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 9 ust. 3 rozporządzenia planistycznego. Powtórzył, że regulacja wyznaczająca zadania nie wystarcza do powstania obowiązku uzgodnienia, nie ma zaś przepisu prawnego ustanawiającego taki obowiązek (jak przykładowo art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych – Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687). Nie ma więc obowiązku uzgadniania z inspektorem sanitarnym każdego projektu decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podstawowe przesłanki prawne wydania decyzji lokalizacyjnej ustanawia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Było w nin. sprawie bezsporne oraz należycie udokumentowane zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. (posiadanie dostępu do drogi publicznej i wystarczającego uzbrojenia terenu, brak wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi). Kwestionowane było w pewnym stopniu spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale raczej w zakresie sposobu ustalenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. i rozporządzenie wykonawcze) oraz w aspekcie procesowym, w sensie niewyjaśnienia wszystkim okoliczności faktycznych istotnych dla tej przesłanki. Niejasny był zarzut związany z nieistnieniem zaskarżonych decyzji, wobec niedoprecyzowania treści tego zarzutu i braku jego powiązania z wnioskami procesowymi skargi. Skarżącemu zapewne chodziło o brak dokładnego oznaczenia stron, które jego zdaniem powinno polegać nie tylko na podaniu imienia i nazwiska lub nazwy strony, ale także dalszych elementów. W tym zakresie należy od razu wskazać, że decyzja pierwszej instancji zawiera oznaczenia jej adresata (inwestora) przez podanie jego imienia, nazwiska i adresu oraz wymienia pozostałe strony przez podanie ich imion, nazwisk i adresów lub nazw i adresów siedzib. Były to elementy wystarczające do stwierdzenia, że oznaczenie stron nastąpiło prawidłowo. Decyzja odwoławcza zawiera oznaczenie stron przez podanie ich imion i nazwisk lub nazw, zaś ich adresy podaje w załączniku do decyzji. Nie pozwala to na stwierdzenie braku prawidłowego oznaczenia stron w tej decyzji, w tym mogącego wywołać wątpliwości odnośnie zakresu czy tożsamości stron. Należy też od razu zakwestionować pogląd skarżącego, jakoby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wchodziło w skład podstawy prawnej decyzji lokalizacyjnej (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i wyroki II OSK 1025/09 i 1203/10, zaś pogląd wyrażony w wyroku II OSK 1250/08 traktuje się jako odosobniony i nie wpływający na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, por. wyrok II OSK 1439/11). Sąd w pełni ponadto podziela wywód prawny organu dotyczący wymaganych uzgodnień decyzji lokalizacyjnej. Treść obowiązku uzgodnień ustala art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nie zaś przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 – art. 3 tej ustawy jako określający zadania, a nie kompetencje, por. wyroki II OSK 1944/06, OSK 734/04). W stosowanej w nin. sprawie ustawie nie przewidziano obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z inspektorem sanitarnym, podobnie jak u ustawie szczególnej. Organ trafnie wskazał na istnienie pełnej podstawy faktycznej i prawnej do zawarcia w decyzji lokalizacyjnej wydanej w nin. sprawie rozstrzygnięć szczegółowych w niej zawartych, jak też pełną zgodność formy i treści tej decyzji z powołanymi podstawami prawnymi. Nie znajdują żadnego oparcia w materiale sprawy zarzuty dotyczące załącznika graficznego decyzji i prawidłowości analizy przestrzennej. Z uwagi na małą konkretność zarzutów skarżącego w zestawieniu z obszerną, wnikliwą analizą urbanistyczną oraz wyprowadzonymi z niej prawidłowymi wnioskami i rozstrzygnięciami, trudno jest formułować szczegółową argumentację dowodzącą bezzasadności tych zarzutów. Można jedynie powołać, jak to uczynił organ, poszczególne elementy materiału sprawy przemawiające za oceną o prawidłowości decyzji lokalizacyjnej. W tym zakresie Sąd w pełni podziela przytoczone przez organ ustalenia i oceny. Nie budziło wątpliwości, co zresztą nie było przedmiotem zarzutów, zaistnienie podstawowej przesłanki decyzji lokalizacyjnej, związanej z realizacją zasad dobrego sąsiedztwa i wolności zabudowy. Zarzuty odnoszące się do szczegółowych wskaźników zabudowy pomijają ich zgodność z wynikami prawidłowej analizy (por. wyroki II OSK 1944/08 lub 1720/09). Trafna była uwaga organu odnosząca się do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, można jedynie odnotować pogląd, że ustalenie tego wskaźnika raczej nie narusza prawa (wyrok II SA/Kr 759/10), skoro w rozporządzeniu wykonawczym do art. 67 u.p.z.p. w ogóle przewidziano takie nazewnictwo. Tym bardziej nie narusza prawa pominięcie tego nie przewidzianego do stosowania wskaźnika. Właściwym miejscem dla ustanowienia tego wskaźnika jest plan miejscowy lub decyzja o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B. 20.05.2014 r.