VIII SA/Wa 112/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi I. S., B. P., W.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących I. S., B. P. i W. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wzniesienia przez Z. K. (inwestor) ścianek osłonowych, nad tarasem garażu budynku mieszkalnego w miejscowości R. nr [...], gmina J. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po postanowieniu organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W toku postępowania ustalono, iż inwestor posiada pismo Starosty R. (Starosta) z dnia [...] października 2011 r. informujące, iż organ ten nie wnosi sprzeciwu odnośnie wykonania ścianek osłonowych na tarasie budynku mieszkalnego (powstałego w latach 1980 – 1981, co zostało potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu [...] grudnia 2011 r.). Warunki tego zgłoszenia nie zostały naruszone, a inne roboty budowlane np. związane z nielegalną rozbudową budynku mieszkalnego lub innych obiektów na tej nieruchomości nie były prowadzone. Wyjaśnił, iż jako organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane przez Starostwo w zakresie spraw należących do właściwości tego organu. Wykonywanie robót budowlanych przy realizacji ścianek osłonowych nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, czy też zgody sąsiadów na realizację inwestycji. Budynek mieszkalny inwestora wraz z tarasem oraz inną częścią zabudowy zlokalizowany jest przy granicy z działką stron. Jedna z przedmiotowych ścianek, postawiona zamiast balustrady (wcześniej istniejącej), również znajduje się przy tej granicy, co wynika bezpośrednio z lokalizacji budynków. Organ I instancji ustalił, iż nie występuje zaciemnienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku mieszkalnym I. S., B. P. i W. N. (skarżący, strony). Wskazał w tym zakresie, że przepisy budowlane dotyczące "zaciemnienia" odnoszą się tylko do pomieszczeń mieszkalnych, w budynkach mieszkalnych, nie zaś do innych obiektów takich jak np. "letnia kuchnia". Działka stron, jeśli chodzi o budynek mieszkalny posiada w większości ekspozycję południową, natomiast budynek gospodarczy z "letnią kuchnią" przesłonięty jest głównie przez ich własny budynek mieszkalny. Stwierdził, iż realizacja ścianek na istniejącym tarasie (w miejsce ażurowych balustrad), za zgodą właściwego organu nie wyczerpuje definicji "zacienienia", nie ma również wpływu na zmianę istotnych parametrów budynku takich jak długość, wysokość, szerokość lub kubatura. Brak jest ustawowego zakazu wykonania na balkonach lub tarasach "balustrad pełnych", a taką rolę posiadają przedmiotowe ścianki. Wody opadowe z tarasu, na którym znajdują się ścianki, odprowadzone są na działkę właściciela. Zarówno działka inwestora, jak i cała miejscowość nie posiada w ogóle zaborczej kanalizacji sanitarnej (burzowej), a organ nadzoru budowlanego nie zajmuje się spływem wód powierzchniowych. Ponadto PINB wskazał, iż na stropie tarasu (pod którym znajduje się garaż), wykonano nowe pokrycie z papy oraz tzw. szlichę i położono płytki tarasowe. Nie stwierdzono natomiast wykonywania żadnych robót konstrukcyjnych wymagających pozwolenia na budowę. Przy oględzinach wnętrza garażu widoczne były zacieki na stropie, powstałe w wyniku opadów atmosferycznych. Dodał, że roboty budowlane polegające na "remoncie" stropu nad garażem (o ile takie czynności można nazwać remontem) wymagałyby zgłoszenia, lecz w przypadku jego braku nie prowadzi się dalszego postępowania. PINB ustalił, iż inwestor posiadał zgłoszenie na wykonanie robót z dnia [...] października 2011 r. polegających na wzniesieniu ścianek osłonowych nad tarasem. Starosta przyjął to zgłoszenie, opatrując je stwierdzeniem, iż nie wnosi sprzeciwu (w dniu [...] października 2011 r.). W konsekwencji uznał, iż w sprawie brak znamion w zakresie naruszenia przepisów Prawa budowlanego, zatem wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżący zakwestionowali podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie: art. 30 ust. 7 pkt 1-4; art. 5 ust. 1 pkt 1 a, c, i d; art. 5 ust. 1 pkt 9 i 19; art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej p.b.) oraz § 57 ust. 1, § 13 ust. 1 i § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazali, iż sprawa niniejsza trwa od 1997 r., kiedy w pismach kierowanych do organu podnosili kwestię legalności wybudowania przez inwestora garażu, na co nie uzyskali odpowiedzi. Podnieśli, iż sporna rozbudowa, od strony ich działki spowodowała uciążliwość – nie uwzględnia wymagań ochrony interesów osób trzecich, na co nie wyrażają zgody. Odnosząc się do dokonanego przez inwestora zgłoszenia wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2011 r. skarżący podali, iż nie było ono prawidłowe, nie zawierało bowiem opisu i rysunku, czy szkicu, a także wskazania sposobu wykonania robót. Ponadto inwestor nie dotrzymał terminu rozpoczęcia robót. Pismo Starosty informujące o braku sprzeciwu inwestor otrzymał w dniu [...] października 2011 r., a roboty budowlane rozpoczął w dniu [...] października 2011 r. Wskazali nadto, że istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było. Tymczasem Starosta wyraził zgodę na budowę ciężkich ścianek osłonowych w miejsce stalowych balustrad na garażem, co w istocie stanowi przebudowę. Zakwestionowali, że barierki o wysokości 1,10 m zastąpiono ścianą z ciężkiej cegły klinkierowej o wysokości 1,42 m i okoliczność ta spowodowała zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zdaniem strony opisana przebudowa wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto inwestor wykonał roboty izolacyjne i ociepleniowe ze styropianu oraz wylał beton i ułożył płytki podłogowe na tarasie (na garażu) co stanowi samowolę budowlaną. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, WINB wskazał, iż organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania). W niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy podał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu [...] października 2011 r. inwestor złożył do Starosty zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu ścianek osłonowych na tarasie budynku mieszkalnego, zaś pismem z dnia [...] października 2011 r. Starosta poinformował inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu odnośnie wykonania zgłoszonych robót budowlanych pod warunkiem, że wysokość ścianek osłonowych nie będzie większa niż wysokość istniejącej balustrady, wody opadowe z murków odprowadzone zostaną na stronę własnej działki, a roboty budowlane wykonane zostaną zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami i normami, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia na działce własnej i na działce sąsiedniej. Ustalono, że prace budowlane rozpoczęto po dniu [...] października 2011 r., trwały one 2 dni. Wody opadowe są odprowadzane na teren własny inwestora. Ponadto inwestor wykonał na stropie tarasu, pod którym znajduje się garaż, nowe pokrycie z papy oraz szlichtę pod położenie płytek, jednakże nie można takich prac uznawać za roboty budowlane wymagające zgody właściwych organów administracji publicznej. W ramach postępowania uzupełniającego (prowadzonego przez PINB na podstawie postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] września 2013 r.) stwierdzono (na podstawie oświadczenia inwestora), że budynek mieszkalny inwestora wybudowany został w latach 1980-1982 r., dokumentacja budowlana nie zachowała się. Wedle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) obowiązujących w chwili budowy ww. budynku właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Wobec powyższego jako dowód w sprawie należało przyjąć oświadczenie inwestora, który oświadczył, iż poprzednia balustrada posiadała wysokość ok. 1,40 m. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko PINB, iż w przypadku, gdy właściwy organ architektoniczno-budowlany (Starosta) nie wniesie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, zaś inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie takiego obiektu jest bezprzedmiotowe. Tym samym, wobec ustalenia w stanie faktycznym sprawy, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej, a przedmiotowa inwestycja jest zgodna ze zgłoszeniem oraz nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o oparciu o przepisy p.b. Stwierdził nadto, iż stan faktyczny sprawy PINB ustalił rzetelnie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, co wyklucza naruszenie art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 k.p.a. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wskazali, iż orzekające w sprawie organy zaniechały merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy prawa. Podnieśli, iż sporna inwestycja nie jest zgodna ze zgłoszeniem i nie uwzględnia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a inwestor dopuścił się samowoli budowlanej i podobnie jak ww. organy mija się z prawdą. Podali, iż mimo ich wniosków nie zostały im przedstawione dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego i garażu tj. pozwolenia na dobudowę drugiej kondygnacji, pozwolenia na użytkowanie, pozwolenia na budowę garażu i tarasu oraz pozwolenia na przebudowę. Starosta nie wnosząc sprzeciwu na zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, a następnie organ I instancji i organ odwoławczy przez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy zaakceptowały samowolę budowlaną inwestora. Wskazali, iż przy dobudowie do ich budynku – budynku inwestora, nie bez znaczenia jest ich zgoda, jako właścicieli sąsiedniej działki. Skarżący taką zgodę wyrazili, pod warunkiem, że nie będzie prowadzona rozbudowa budynku mieszkalnego. Wskazali nadto, iż nie wiadomo jak wykonano ścianki, bowiem w zgłoszeniu brak było opisu technicznego. Nie wiadomo, czy strop wytrzyma dodatkowe obciążenie wykonanych robót budowlanych – tj. izolacji i ocieplenia styropianem, betonu na całości, kleju, zaprawy, płytek oraz ścianek z cegły klinkierowej. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnych ocen i ekspertyz. W konsekwencji skarżący wywiedli, iż zaskarżona decyzja oparta została na nieprawdziwych i niesprawdzonych danych, przez co ustalony w sprawie stan faktyczny jest nieprawidłowy. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżący wnieśli o kontrolę legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie tarasu na działce inwestora. Nie sporne jest także, iż pierwotnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżących. Na skutek złożonego przez strony zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o uchyleniu ww. rozstrzygnięcia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 121/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na zaskarżone postanowienie. Skutkiem powyższego było wydanie przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2013 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wzniesienia ścianek osłonowych, na tarasie nad garażem budynku mieszkalnego należącego do inwestora. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także udokumentowana okoliczność, iż w dniu [...] października 2011 r. inwestor złożył do Starosty zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę – "ścianki osłonowej w miejsce balustrady na tarasie nad garażem o wysokości około 130 – 140 cm z cegły klinkierowej w miejscu zaznaczonym na mapce czerwonym kolorem" oraz fakt, iż pismem z dnia [...] października 2011 r. Starosta nie wniósł sprzeciwu do wykonania zgłoszonych robót budowlanych pod warunkiem, że wysokość ścianek osłonowych nie będzie większa niż wysokość istniejącej balustrady, wody opadowe z murków odprowadzone zostaną na stronę własnej działki, a roboty budowlane wykonane zostaną zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami i normami, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia na działce własnej i działce sąsiedniej. Zwrócić uwagę należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechały bowiem wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. ustalenia, czy objęte zgłoszeniem inwestora roboty budowlane zostały zrealizowane z zachowaniem warunków określonych w piśmie z dnia [...] października 2011 r. W szczególności nie została ustalona okoliczność - zgłoszenia budowy ilu ścianek osłonowych dokonał inwestor, ile ścianek zostało faktycznie wykonanych oraz czy wykonane ścianki osłonowe faktycznie zrealizowane zostały w miejsce wcześniejszych balustrad nadto czy pod względem wysokości odpowiadają wcześniej zamontowanym balustradom. Ustalenie ww. okoliczności jest istotne, bowiem dopiero ich określenie da odpowiedź na pytanie, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane odpowiadają dokonanemu zgłoszeniu, czy też wystąpiły w tym zakresie odstępstwa, które skutkowałyby ewentualnym wdrożeniem postępowania legalizacyjnego. Wysokość ścianek osłonowych jest o tyle istotna, że po pierwsze została ustalona wyłącznie w oparciu o oświadczenie inwestora, jednocześnie przy braku możliwości zajęcia stanowiska w tym zakresie przez stronę skarżącą. Organy nadzoru budowlanego nie dały w tym zakresie skarżącym możliwości dowodzenia, że poprzednia wysokość balustrady nie zawierała obecnej wysokości ścianki osłonowej. Również w aktach administracyjnych Sąd nie dopatrzył się załącznika do zgłoszenia robót budowlanych, a mianowicie szkicu na którym inwestor zaznaczył budowę ścianki osłonowej. Wreszcie zauważyć należy, że wyjaśnienia wymaga także, czy obecne ścianki osłonowe spełniają funkcję poprzedniej balustrady, co dodatkowo pozwoli na ustalenie, czy wykonane roboty zrealizowano zgodnie ze zgłoszeniem. Ponadto organ I instancji pozbawił skarżących, którzy byli inicjatorami przedmiotowego postępowania możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie, czym ewidentnie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż poczynione przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy ustalenia w zakresie odprowadzenia wód opadowych nie budzą zastrzeżeń. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia wskazań niniejszego wyroku zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. W szczególności zażądają załącznika do zgłoszenia oraz umożliwią uczestnikom postępowania zajęcie stanowiska co do wysokości poprzedniej balustrady (np. zeznania świadków, przesłuchanie uczestników), nie naruszając przy tym art. 10 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.