II OSK 2589/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "E."Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 327/14 w sprawie ze skargi "E."Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2014r. oddalił skargę "E."Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w zakładzie Spółki zlokalizowanym w C., której cel określono jako ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w zakresie postępowania z odpadami. Decyzją z 30 sierpnia 2011 r. WIOŚ na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010 r. nr 185, poz.1243 ze zm.) wymierzył skarżącej karę w wysokości 10.000 złotych za prowadzenie odzysku odpadów z naruszeniem posiadanego zezwolenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżoną obecnie decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wobec powyższego Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ww. ustawy, pomimo wejścia w trakcie postępowania (z dniem 23 stycznia 2013 r.) nowej ustawy, regulującej kwestie odpadów, tj. ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Stosownie bowiem do postanowień art. 246 nowej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Następnie Sąd stwierdził, że wymierzenie skarżącej kary na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. było zasadne, albowiem, jak wykazano w toku czynności kontrolnych, Spółka prowadziła w okresie objętym kontrolą (2010 r.) działalność w zakresie odzysku odpadów, w odniesieniu do dwóch kategorii odpadów, z naruszeniem warunków określonych w stosownym zezwoleniu na prowadzenie odzysku, wydanym przez Marszałka Województwa. W przedmiotowym okresie odzyskowi poddano odpady: (1) w kategorii 17 04 11 kable inne niż wymienione w 17 04 10 w ilości 225,513 MG, (2) w kategorii 19 12 04 tw tworzywa sztuczne i guma w ilości 419, 277 MG, podczas gdy stosowne zezwolenie określało dopuszczalny poziom odzysku odpadów ze wskazanych wyżej kategorii na: (1) w kategorii 17 04 11 kable inne niż wymienione w 17 04 10 – 200,0 MG, (2) w kategorii 19 12 04 tw tworzywa sztuczne i guma – 400,0 MG. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przyznaje fakt przekroczenia w 2010 r. dopuszczanych limitów odpadów podanych odzyskowi w odniesieniu do dwóch kategorii tych odpadów. Jednakże, w ocenie skarżącej, sam fakt dopuszczenia się tych naruszeń nie stanowił wystarczającej postawy do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy. Skarżąca argumentowała, że brak podstaw do ukarania wynika z kilku przesłanek, tj.: (1) nieznacznego rozmiaru zaistniałych naruszeń, (2) uwarunkowań ekonomicznych, uniemożliwiających skarżącej odmowę przyjęcia od kontrahentów odpadów do odzysku, (3) braku faktycznej możliwości zorientowania się w toku prowadzenia działalności o fakcie przekroczenia poszczególnych limitów, (5) z faktu istnienia możliwości skompensowania ilości odpadów przewyższających dopuszczalne limity w pewnych kategoriach odpadów niewykorzystaną częścią limitów, dotyczących innych kategorii odpadów, (5) z faktu niekonstytucyjności art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Sąd I instancji wywiódł, odnośnie do małej szkodliwości zaistniałego naruszenia, połączonej z brakiem możliwości uniknięcia naruszeń oraz ewentualności kompensacji limitów przekroczonych z niewykorzystanymi, mających uzasadniać odstąpienie od ukarania, że przepisy ustawy o odpadach z 2001 r. nie dają podstaw do uwzględniania wyżej wymienionych okoliczności przy wymiarze kary. Sąd nie znalazł również przesłanek do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z Konstytucją, w kontekście sprzeczności tego przepisu z wynikającą z uregulowań Konstytucji zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu, brak było podstaw do automatycznego przenoszenia na grunt niniejszej sprawy wniosków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11. Sąd I instancji zauważył, że w art. 79b ust. 2 pkt 1-6 ustawy zawarty został katalog działań podmiotu będącego posiadaczem odpadów lub transportującego odpady, zagrożonych karą pieniężną w jednolitej wysokości 10 000 zł. Tego rodzaju sankcją zagrożone było również prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków (art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy). W ocenie Sądu pierwszej instancji, o ile konstrukcja tego przepisu, przewidująca jednolitą stawkę kary administracyjnej z tytułu dopuszczenia się różnego rodzaju naruszeń, dotyczących zasad gospodarowania odpadami może budzić pewne wątpliwości odnośnie tego, czy co do zasady przepis ten skonstruowano z pełnym i konsekwentnym poszanowaniem zasady proporcjonalności, o tyle w ocenie Sądu, wątpliwości te dotyczyłyby wyłącznie tej kwestii, czy regulacja ta nie prowadziłaby do nieuzasadnionego karania jednolitą stawką kary naruszeń zasługujących, ze względu na swoją szkodliwość albo rozmiar, na karę surowszą (nieuzasadnione zrównanie w zakresie dolegliwości kary naruszeń o nieproporcjonalnie różnej wadze). W tym kontekście problem sprowadzałby się do przesądzenia, czy przez wzgląd na zasadę proporcjonalności można mówić o wadliwości analizowanego przepisu w zakresie, w którym operuje on wyłącznie jednolitą stawką kary, a nie stawką przedziałową, progresywną, przez co uniemożliwia on karanie naruszeń o dużym stopniu szkodliwości karą stanowiąca np. wielokrotność stawki 10 000 zł. Zdaniem Sądu, przywołane wątpliwości nie mogły jednakże prowadzić do wniosku, że wynikająca z przedmiotowej regulacji norma, przewidująca wymierzenie podmiotowi dokonującemu odzysku odpadów kary 10 000 zł z tytułu przekroczenia przez ten podmiot limitów ustalonych w stosownym zezwoleniu, narusza zasadę proporcjonalności poprzez niewspółmierność przewidzianego instrumentu sankcyjnego w stosunku do zaistniałego naruszenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ze swej istoty gospodarka odpadami podlega daleko idącym obostrzeniom i restrykcjom, co jest podyktowane oczywistymi potrzebami interesu społecznego, wyrażającymi się koniecznością ochrony środowiska naturalnego. Konsekwencją tej konieczności jest ustanowienie rygorystycznego systemu reglamentacji i kontroli różnych form gospodarowania odpadami, w tym m.in. określanie w stosownym zezwoleniu limitów odpadów, które w danym okresie sprawozdawczym można poddać odzyskowi. Sąd uznał, że w sytuacji, w której stosowny limit jest ustalony, podmiot dokonujący odzysku odpadów uzyskuje z odpowiednim wyprzedzeniem pełną jasność co do dopuszczalnego zakresu planowanej przez niego działalności. Przekroczenie limitu w danej kategorii odpadów jest zatem zdarzeniem niepożądanym, za które podmiot prowadzący odzysk odpadów podnosi pełną odpowiedzialność. Sąd podkreślił, że powinnością takiego podmiotu jest podejmowanie w stosowanym czasie niezbędnych działań organizacyjnych, umożliwiających zapobieganie występowaniu jakichkolwiek przekroczeń przyznanych limitów. Kara przewidziana w art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy ma na celu wyegzekwowanie takiej postawy od podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odzysku odpadów. Gwarancją uzyskania tego efektu jest m.in. ustalenie odpowiednio wysokiej minimalnej wysokości kary. W ocenie Sądu, przewidziana w przepisie kwota kary w wysokości 10 000 złotych spełnia ten postulat. Sąd zaznaczył, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwota ta jest rażąco nieadekwatna (za wysoka) w stosunku do zaistniałego w sprawie naruszenia. Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 2 i art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ‒ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), art. 1 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, przez uznanie, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie wymienionego przepisu, mimo iż przewiduje on niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niewielkie przekroczenie limitu odzysku odpadku określonego w zezwoleniu, jest zgodne z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnym zarzutom należy wskazać, że stanowiący podstawę wymierzenia kary pieniężnej posiadaczowi odpadów lub transportującemu odpady przepis art. 79b ustawy o odpadach, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przewidywał dwie stawki kary pieniężnej. Wymiar kary określony kwotą 10.000 zł został przewidziany dla ściśle wymienionych w ust. 2 przypadków zachowania posiadacza odpadów lub transportującego odpady. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przesłanki wymienionej w art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, tj. prowadzenie przez skarżącą Spółkę działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Podstawowym natomiast argumentem służącym zakwestionowaniu decyzji był wymiar kary, którego wysokość - zdaniem Spółki - powinna być powiązana z wpływem naruszenia na środowisko i skalą działalności. Stwierdzić zatem należy, że powołany przepis ustawy o odpadach nie daje możliwości miarkowania kary. Jego brzmienie pozbawia organ możliwości uwzględnienia różnych czynników, które mogłyby wpłynąć na wysokość kary. Nie sposób w tej kwestii automatycznie niejako przenosić argumentacji Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11, którego przedmiotem było badanie zgodności z Konstytucją art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. Wytyczne i stwierdzenia, na jakich oparł się Trybunał mogą bowiem odnosić się jedynie do wymiaru kary dokonywanej na podstawie art. 79c ust. 3 tej ustawy. Odwołanie się zatem do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie należy uznać za chybioną. Przyjąć natomiast należy, że instrument sankcyjny określony w art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach, z uwagi na brak przewidzianej możliwości miarkowania kary, stanowi skuteczny środek zapobiegania przekraczaniu limitów ustalonych w zezwoleniu. Sztywno określone wartości kar pieniężnych sprzyjają zagwarantowaniu zgodnego z ustalonymi warunkami zezwolenia działania posiadaczy odpadów i transportujących odpady. Z tego względu należy uznać za uzasadnioną odmowę zwrócenia się Sądu I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z Konstytucją. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 5