I SA/Wa 2411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. [...] Okręgowego Zarządu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) stwierdził nabycie przez [...] Zakłady [...] w T. z mocy prawa nieodpłatnie, użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr [...], w jednostce rejestrowej [...]. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] (dalej "PZD") wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że narusza ona interes wnioskodawcy i użytkowników działek rodzinnych, bowiem w dniu uwłaszczenia przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]" w T. Powyższy ogród, na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) stał się Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...]". Przedmiotowa działka od 1950 r. pozostaje nieprzerwanie w użytkowaniu PZD, a zatem nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. i podał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa dysponował prawem własności do ww. nieruchomości oraz istniało prawo zarządu [...] Zakładów [...] w T. wynikające z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] ustalającej opłaty roczne z tytułu zarządu. Zakładając, że ogród działkowy powstał w 1950 r., to miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Powołana ustawa obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy, później obowiązek ten przeszedł na terenowe organy administracji państwowej, jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób. W świetle powyższego podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to czynić na gruntach państwowych, do których w przypadku zakładów pracy miały tytuł prawny ich użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych w gminie – terenowym organom administracji państwowej służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. Organ, przywołując treść kolejnych ustaw regulujących kwestie związane z działaniem pracowniczych ogródków działkowych, wskazał, iż prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] mogło zostać ustanowione na rzecz PZD wyłącznie na podstawie stosownego aktu prawnego (protokołu zdawczo-odbiorczego, umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, bądź też decyzji administracyjnej). W aktach brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego przekazanie ww. działki w użytkowanie PZD. Prawo użytkowania nie mogło również powstać z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), bowiem na tej podstawie PZD mógł jedynie przejąć majątek pracowniczego ogrodu działkowego, który ten w dniu wejścia w życie ustawy posiadał. Skoro jednak pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej działki, to tym samym PZD nie mógł przejąć tego prawa. Przy tym faktyczne korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości, a jest to jedynie interes faktyczny. Skoro zatem PZD nie posiada praw rzeczowych do działki nr [...] objętej decyzją uwłaszczeniową, to tym samym brak mu interesu prawnego i legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w postępowaniu. Z kolei interes prawny do nieruchomości należy rozumieć jako posiadanie tytułu prawnego, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym znajduje się ogród działkowy mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ administracji państwowej, m. in. w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a także art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 39 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby na rzecz ogrodu działkowego w odniesieniu do działki nr [...] była wydana taka decyzja. Prawa do ww. działki nie powstały z mocy samego prawa na podstawie ustaw zawierających tylko ogólne regulacje co do uprawnień ogrodów działkowych oraz faktu zarejestrowania ogrodu działkowego w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Wprawdzie z treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że PZD przejął m.in. majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, jednakże nie mógł przejąć majątku, którego ogród taki nie posiadał. Faktyczne zaś korzystanie z gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł PZD Okręgowy Zarząd [...] wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 7 i 28 kpa, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, art. 13 i 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych poprzez ich niezastosowanie i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa osób trzecich, bowiem przedmiotowa działka nie pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu, ani też zarządzie [...] Zakładów [...] w T. Pozostawała ona natomiast w użytkowaniu wieczystym PZD i istniał na niej ogród działkowy. W związku z utworzeniem na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, PZD posiada prawo własności naniesień i urządzeń znajdujących się na tym terenie, a działkowcy użytkujący działki i są właścicielami nasadzeń, naniesień i urządzeń znajdujących się na poszczególnych działkach. Powyższe uprawnia PZD do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, której przysługuje prawo własności i ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdzającej nabycie przez [...] Zakłady [...] w T. z mocy prawa nieodpłatnie, użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Za trafne należało uznać stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 kpa. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Zgodnie z kolei z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania uwłaszczeniowego, toczącego się na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prócz Skarbu Państwa oraz państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być również podmiot, który wykaże, że to jemu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1362/11). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych PZD zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., czy też w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz w dacie wydania decyzji odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów. Przy tym legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nie można, jak słusznie wskazał organ, wywodzić z aktów prawnych regulujących sytuację pracowniczych ogrodów działkowych. Jak wskazuje skarżący Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" powstał w 1950 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawa ta obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy (art. 5 ust. 1), jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 2). Ogrody działkowe mogły być zatem tworzone na gruntach państwowych, a zakłady pracy je tworzące miały jedynie możliwość ich użytkowania. Powyższe potwierdza również przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., zgodnie z którym w razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. W dacie obowiązywania tej ustawy obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które to akty określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych - na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. wynikało natomiast, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) przewidywały przekazanie nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 w zw. z § 2 rozporządzenia z dnia 4 października 1958 r.). Także kolejna ustawa regulująca gospodarkę terenami państwowymi, a mianowicie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w art. 8 ust. 1 wskazywała, że przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy również przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie mógł stanowić podstawy do nabycia przez PZD prawa użytkowania do działki nr [...]. Zgodnie bowiem z nim miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust. 1), natomiast majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych przejął nieodpłatnie PZD (ust. 2). Z powołanego przepisu w żadnym razie nie można wnioskować o automatycznym powstaniu na rzecz PZD prawa użytkowania wieczystego do gruntu. PZD wprawdzie przejął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom, jednak mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli zatem dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i PZD nie mógł na podstawie art. 32 ust. 2 tytułu tego automatycznie uzyskać i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jak już natomiast wskazano powyżej, zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, który również mógł powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 33 ust. 2) (tak m. in. w wyrokach NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1050/05; WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 245/05). Jeżeli zatem, jak twierdzi skarżący, w skład majątku, który PZD przejął w trybie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. wchodziło również prawo użytkowania do działki, której dotyczył wniosek o uwłaszczenie, to nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu w postaci decyzji administracyjnej o ustanowieniu tego prawa. Tym samym organy prawidłowo uznały, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nie mogło być wszczęte na wniosek PZD Okręgowego Zarządu [...], co obligowało je do wydania decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 157 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.