I OSK 2337/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2411/11 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda P., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez M. w T. użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,4438 ha, w jednostce ewidencyjnej T. w obrębie nr [...]. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ł. (dalej PZD) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że narusza ona interes wnioskodawcy i użytkowników działek rodzinnych, bowiem w dniu uwłaszczenia przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]". Powyższy ogród, na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), stał się Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...]". Przedmiotowa działka od 1950 r. pozostaje nieprzerwanie w użytkowaniu PZD, a zatem nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. Organ podał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa dysponował prawem własności ww. nieruchomości oraz istniało prawo zarządu M. wynikające z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] maja 1986 r. ustalającej opłaty roczne z tytułu zarządu. Skoro ogród działkowy powstał w 1950 r., to miało to miejsce pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Powołana ustawa obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy, później obowiązek ten przeszedł na terenowe organy administracji państwowej, jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób. W świetle powyższego podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to czynić na gruntach państwowych, do których w przypadku zakładów pracy miały tytuł prawny ich użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych w gminie – terenowym organom administracji państwowej służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. Organ, przywołując treść kolejnych ustaw regulujących kwestie związane z działaniem pracowniczych ogródków działkowych, wskazał, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] mogło zostać ustanowione na rzecz PZD wyłącznie na podstawie stosownego aktu prawnego (protokołu zdawczo-odbiorczego, umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, bądź też decyzji administracyjnej). Tymczasem w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego przekazanie ww. działki w użytkowanie PZD. Prawo użytkowania nie mogło również powstać z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), bowiem na tej podstawie PZD mógł jedynie przejąć majątek pracowniczego ogrodu działkowego, który ten w dniu wejścia w życie ustawy posiadał. Skoro jednak pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do działki, to tym samym PZD nie mógł przejąć tego prawa. Faktyczne korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Jest to zatem jedynie interes faktyczny. Organ uznał więc, że PZD nie posiada praw rzeczowych do działki nr [...] objętej decyzją uwłaszczeniową i tym samym brak mu interesu prawnego i legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2011 r., Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w postępowaniu. Z kolei interes prawny do nieruchomości należy rozumieć jako posiadanie tytułu prawnego, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego, w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym znajduje się ogród działkowy, mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ administracji państwowej, m.in. w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a także art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 39 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, aby na rzecz ogrodu działkowego w odniesieniu do działki nr [...] była wydana taka decyzja. Prawa do ww. działki nie powstały z mocy samego prawa na podstawie ustaw zawierających tylko ogólne regulacje co do uprawnień ogrodów działkowych oraz faktu zarejestrowania ogrodu działkowego w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Wprawdzie z treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że PZD przejął m.in. majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, jednakże nie mógł przejąć majątku, którego ogród taki nie posiadał. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł PZD Okręgowy Zarząd Ł., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 28 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, art. 13 i 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez ich niezastosowanie i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa osób trzecich, bowiem przedmiotowa działka nie pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu, ani też w zarządzie M. Pozostawała ona natomiast w użytkowaniu wieczystym PZD i istniał na niej ogród działkowy. W związku z utworzeniem na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, PZD posiada prawo własności naniesień i urządzeń znajdujących się na tym terenie, a działkowcy użytkujący działki są właścicielami nasadzeń, naniesień i urządzeń znajdujących się na poszczególnych działkach. Powyższe uprawnia PZD do występowania w postępowaniu jako strona, której przysługuje prawo własności i ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. z dnia [...] listopada 1991 r. naruszała jego prawa rzeczowe do spornej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych PZD, zarówno w dniu [...] grudnia 1990 r., jak też w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz w dacie wydania decyzji odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dokumentów. Przy tym legitymacji do bycia stroną niniejszego postępowania nie można wywodzić z aktów prawnych ogólnie tylko regulujących sytuację pracowniczych ogrodów działkowych. Sąd I instancji stwierdził, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" powstał w 1950 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawa ta obowiązkiem zakładania ogrodów działkowych obciążyła gminy (art. 5 ust. 1), jak również zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób (art. 5 ust. 2). Ogrody działkowe mogły być zatem tworzone na gruntach państwowych, a zakłady pracy je tworzące miały jedynie możliwość ich użytkowania. Powyższe potwierdza również przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., zgodnie z którym w razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło prawo nabywania takich terenów w drodze wywłaszczenia. W dacie obowiązywania tej ustawy obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), które to akty określały procedurę przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa wykonawcom narodowych planów gospodarczych - na własność, w zarząd lub użytkowanie. Z § 9 ww. rozporządzenia wynikało, że przekazanie nieruchomości w zarząd lub użytkowanie następowało, w zależności od sytuacji, w formie protokołu zdawczo-odbiorczego albo w drodze umowy prawem przewidzianej. Również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332), przewidywały przekazanie nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 w zw. z § 2 rozporządzenia). Także kolejna ustawa regulująca gospodarkę terenami państwowymi, a mianowicie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w art. 8 ust. 1 wskazywała, że przekazywanie terenów państwowych organizacjom społecznym w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu administracyjnego. W związku z powyższym również przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie mógł stanowić podstawy do nabycia przez PZD prawa użytkowania działki nr [...]. Zgodnie bowiem z jego treścią miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu (ust. 1), natomiast majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych przejął nieodpłatnie PZD (ust. 2). Z ww. przepisu nie można wnioskować o automatycznym powstaniu na rzecz PZD prawa użytkowania wieczystego gruntu. PZD wprawdzie przejął nieodpłatnie majątek dotychczasowych jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, a więc ogół praw majątkowych (aktywa i pasywa) przysługujących określonym podmiotom, jednak mógł nabyć tylko to co posiadał jego poprzednik. Jeżeli zatem dotychczasowa jednostka organizacyjna pracowniczych ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to również i PZD nie mógł na podstawie art. 32 ust. 2 tytułu tego automatycznie uzyskać i winien był kwestię tę uregulować zgodnie z zasadami określonymi w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Jak już natomiast wskazano powyżej, zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, który również mógł powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 33 ust. 2). Jeżeli zatem w skład majątku, który PZD przejął w trybie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., wchodziło również prawo użytkowania działki, której dotyczył wniosek o uwłaszczenie, to skarżący nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dowodu. Tym samym organy prawidłowo uznały, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 1991 r. nie mogło być wszczęte na wniosek PZD Okręgowego Zarządu Ł., co obligowało je do wydania decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2012 r. skargę kasacyjną wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: 1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie kontroli wydanych decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, 2/ art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 3/ art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że z przepisu tego nie wynika interes prawny skarżącego, który mógłby skutkować przyznaniem mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym; II. Przepisów postępowania: 1/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez ograniczenie się wyłącznie do twierdzeń strony skarżącej i zaniechanie badania, czy nie zachodzą inne przesłanki do uwzględnienia skargi nieokreślone w jej treści, 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny stanu faktycznego, przez co Sąd pozbawił się możliwości oceny przysługującego skarżącemu prawa użytkowania spornego gruntu, 3/ art. 151 p.p.s.a w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uzasadnienia wyroku, że nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący może być stroną postępowania uwłaszczeniowego, a tym samym postępowania nadzorczego. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy na wstępie, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była legalność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu (decyzji uwłaszczeniowej). Przyczyną wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego było ustalenie, że podmiotowi wnioskującemu o wszczęcia takiego postępowania – Polskiemu Związkowi Działkowców - nie przysługuje przymiot strony. Konstatacja taka obligowała organ do wydania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obowiązującego jeszcze w dniu wydania decyzji organu I instancji) decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tylko ta kwestia wyznaczała granice niniejszej sprawy i tylko ona była przedmiotem rozważań organów obydwu instancji. Jeśli bowiem podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania nieważnosciowego nie posiada przymiotu strony, to podnoszone przez ten podmiot okoliczności świadczące o istnieniu przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą zostać przez organ ocenione. Jedynym legalnym rozstrzygnięciem jest wówczas odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tak zakreślonych granicach sprawy rozstrzygał również Sąd I instancji, dlatego wszelkie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do legalności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody P. z dnia [...] listopada 1991 r. nie mogą zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny nawet rozpatrzone. Jedynie zarzuty odnośnie do posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej nadają się do ich rozpoznania, ale wynik tej oceny jest dla skarżącego kasacyjnie negatywny. Zasadnie podniósł Sąd I instancji, że stroną postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), obok Skarbu Państwa i osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być także podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Przyjąć również należy, że choć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem od postępowania głównego (uwłaszczeniowego), to również w tym nadzwyczajnym postępowaniu podmiot domagający się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wykazać się musi prawem do gruntu, by można było go uznać za podmiot legitymowany do złożenia takiego wniosku. Zresztą stanowiska takiego Polski Związek Działkowców nie kwestionuje. W jego ocenie jednak prawo Związku do spornego gruntu wynika z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 ze zm.). Pomijając już fakt, że zamieszczając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego artykułu PZD nie wskazał, którego z 4 ustępów art. 32 zarzut dotyczy (co oznacza, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie została prawidłowo sformułowana), to domyślać się można, że chodzi o ust. 2, który stanowił, że Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Jednakże nie sposób się nie zgodzić z Sądem I instancji, że na mocy tego przepisu Polski Związek Działkowców mógł przejąć jedynie tyle praw, ile odpowiednia jednostka organizacyjna pracowniczego ogrodu działkowego posiadała. Stanowisko takie zostało już zresztą zaprezentowane w orzecznictwie (wyrok NSA z 17 stycznia 2005 r., I OSK 213/05) i nie ma powodu, by obecnie je kwestionować. O ile zatem do momentu wejścia w życie ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych działające dotychczas jednostki organizacyjne pracowniczych ogrodów działkowych nie nabyły w formie prawem przewidzianej prawa do gruntu zajętego i wykorzystywanego na ogródki działkowe, to nie można uznać, by na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. prawo to przeszło na Polski Związek Działkowców. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że PZD nie wykazał tytułu dysponowania prawem użytkowania spornego gruntu. Akta sprawy również nie dokumentują w żaden sposób, by od momentu powstania w 1950 r. Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", jednostka organizacyjna prowadząca ten ogród uzyskała formalne prawo użytkowania nieruchomości (a od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – prawo zarządu). Warto jeszcze raz podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował faktu, że nieruchomość nie została przekazana w użytkowanie właściwej jednostce organizacyjnej pracowniczego ogrodu działkowego w formie przewidzianej przez przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) i obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) i wydanych na ich podstawie rozporządzeń wykonawczych, ani w następnym okresie, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości oraz innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332) oraz ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr .22, po. 159 ze zm.). W tej sytuacji powoływanie się na nabycie prawa użytkowania spornej nieruchomości na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. nie jest prawidłowe. Analiza sytuacji prawnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Ł. prowadzi do przyjęcia tezy, że nie da się stwierdzić podstaw prawnych dla przypisania temu podmiotowi statusu strony. Brak decyzji, która kreowałaby prawo użytkowania (a następnie zarządu) na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, czyni prawo do administracji i użytkowania gruntem wykorzystywanym jako ogród działkowy jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie kreujące stosunku prawnorzeczowego po stronie Ogrodów, który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Samo istnienie ogrodu działkowego nie zmienia powyższej konstatacji, bowiem okoliczność ta nie wpływa na stan prawny nieruchomości. Na gruncie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 32 ustawy z 1981 r. PZD mógł bowiem nabyć tylko to, co posiadał jego poprzednik. Jeżeli więc dotychczasowa jednostka ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to PZD takiego tytułu nie uzyskał na podstawie przepisów tej ustawy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 1286/10). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.