II OSK 2460/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 232/14 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. II OSK 2460 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta Radomia na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1- 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz art. 104 K.p.a. po ponownym rozpoznaniu wniosku Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu, działającego w imieniu i na rzecz Gminy Miasta Radomia: 1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej – "Budowa ulicy G. w Radomiu na odcinku od ulicy D. do działki nr [...] jako ciągu pieszo- jezdnego w strefie zamieszkania wraz z odwodnieniem i oświetleniem", 2. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 3. zatwierdził projekt budowlany "Budowy ulicy G. w Radomiu na odcinku od ulicy D. do działki nr [...]", 4 nakazał i zezwolił na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, Nadto organ w ww. decyzji określił charakterystykę planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. L., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...], gdyż faktycznie przejmuje się część nieruchomości, zaś pozostała nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania. Ulica znajdować się będzie w odległości ok. 50 cm od wejścia do budynku (od schodów), likwidując podwórko. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest zgodna z wymogami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, iż nie ma podstaw do modyfikowania ustaleń i parametrów zawartych we wniosku inwestora. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a jedynie faktyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. L., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., a także art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem skarżącej ograniczenie się organu odwoławczego do kontroli zgodności decyzji jedynie z jedną ustawą stanowiło rażące naruszenie prawa. Budowa drogi w odległości zaledwie 50 cm od jej domu uniemożliwi jej korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Wywłaszczenie jej działki w tym zakresie stanowi nadużycie prawa podmiotowego, sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, pomimo iż podstawowy element decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art.11f ust. 1 pkt 4), które organ zmarginalizował. Tymczasem droga mogłaby przebiegać nieco dalej od jej domu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Przedstawiając szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jej cel, jakim pozostaje przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, Sąd stwierdził, że nie dostrzegł uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji drogi toczyło się z wniosku inwestora – zarządcy drogi, który przedłożył wymaganą przepisami i kompletną dokumentację, zgodnie z art. 5 ww. ustawy. Organy w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego sprawdziły, czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Prawidłowo ustalono, że dla analizowanej inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskano także wymagane opinie. Spełnione zostały, zatem wszystkie warunki ww. ustawy. Ocenę organów w tym zakresie Sąd w całości podzielił, uznając za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej poprzez zaprojektowanie drogi obejmującej 7 m² działki nr [...], Sąd uznał, że szczególna rola ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno- wykonawcze. Przepisy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organy, a w konsekwencji i Sąd, rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy nie mogły odmówić wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Postępowanie lokalizacyjne toczyło się w trybie przepisów administracyjnych, dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa cywilnego. Wszelkie uciążliwości związane z bezpośrednim sąsiedztwem przedmiotowej inwestycji (nadmierny hałas, kurz, ruch pojazdów i pieszych), zwane immisjami, są przedmiotem roszczeń cywilnych, które rozstrzyga sąd powszechny. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego: a. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260) poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ulica G. przy której usytuowany jest dom A. L. (tym samym również działka o nr [...]) stanowi drogę publiczną, a nie osiedlową drogę wewnętrzną, co doprowadziło do sprzecznego z prawem zastosowania względem inwestycji, mającej przebiegać przez powyższą działkę przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. 2013, poz. 687), b. § 11 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 323 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 11 § 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie okoliczności, iż skoro przepisy stanowią, iż budynki powinny być wznoszone poza zasięgiem uciążliwości m.in. takich jak hałas i drgania oraz, że pomieszczenia w budynkach mieszkalnych należy chronić przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku, to tym bardziej niezgodne z prawem jest takie lokalizowanie przebiegu nowej inwestycji, które by narażało na te uciążliwości budynek już istniejący, w szczególności, gdy inwestycja może przebiegać w sposób, który nie powodowałby nadmiernego hałasu i wibracji w żadnym z budynków usytuowanych po obu stronach ulicy G. oraz ulicy D. w Radomiu, - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: c. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 11 § 1 tej samej ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżącej, jako osoby trzeciej, występujących bezpośrednio w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, d. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia w taki sposób, iż zawiera ono wnioski sprzeczne z sentencją wyroku, a tym samym uniemożliwia zrozumienie przesłanek, którymi kierował się Sąd rozstrzygający w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, zaś wskazane w niej podstawy prawne rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, są spójne z sentencją orzeczenia. Pozwalają one również na odczytanie motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując kontrolowane rozstrzygnięcie. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 w związku z "art. 11i § 1" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały określone wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, utrzymane w mocy przez organ odwoławczy z wyjaśnieniem, dlaczego nie mogły być uwzględnione racje strony skarżącej. Wyjaśnić trzeba, iż zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dyspozycja została zrealizowana poprzez uwzględnienie istniejącego zagospodarowania terenu, szerokość bowiem planowanego pasa drogowego zmniejszono w granicach dopuszczalnych wymogami obowiązujących norm prawnych. Zauważyć również trzeba w nawiązaniu do normy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, do której odsyła art. 11i ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami prawa. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w sprawie przygotowania dróg publicznych na podstawie ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wykaże sprzeczność z jej przepisami, to dopiero spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Konieczne jednak w tym przypadku jest przede wszystkim uwzględnienie specyfiki rozwiązań przyjętych w tej ustawie, szczególnie w zakresie uprawnień zarządcy drogi, na wniosek, którego wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zasadnie podkreślano zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i sądowoadminsitracyjnego, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tzw. specustawy drogowej (tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też przyczyn przyjąć należało, iż strona skarżąca nie wykazała żadnego takiego naruszenia norm prawnych, które czyniłyby kontrolowany w sprawie wyrok, a w konsekwencji i decyzje wadliwymi. Przechodząc do rozpoznania zarzutu prawa materialnego, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Ulica G. w Radomiu stanowi, bowiem drogę gminną na podstawie uchwały Nr 75/2011 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 37, poz. 1238) zmienionej uchwałą nr 421/2012 tejże Rady z dnia 29 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow., poz. 7474). Nie można było również podzielić zarzutów naruszenia § 11 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz § 323 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z "art. 11i § 1" ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż przepisy tego rozporządzenia nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie lokalizacji drogi, bowiem inny jest zakres regulacji tego rozporządzenia. Jak stwierdzono w jego § 1 "Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Również powołane w kasacji przepisy § 11 ust. 1 i 2 oraz § 323 ust. 1 i 2 pkt 1 tego rozporządzenia swoim uregulowaniem odnoszą się do budynków i pomieszczeń lub urządzeń z nim związanych. Przypomnieć też trzeba, iż droga nie jest budynkiem, ale jako obiekt liniowy budowlą, o czym stanowi art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.