II OSK 2162/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ostróda od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 451/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 stycznia 2014 r. nr DOII/BOII-1mz-772-79-45/13/14 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Ostróda na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 stycznia 2014 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 sierpnia 2013 r. o nałożeniu na Wójta Gminy Ostróda kary w wysokości 10 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej, odgałęzienia sieci elektroenergetycznej napowietrznej, sieci elektroenergetycznej kablowej oraz złącza kablowo-pomiarowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina O. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Minister podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 86 dni, bowiem rozpoczęło się w dniu 4 sierpnia 2010 r. (dzień po wpłynięciu wniosku inwestora do Urzędu Gminy Ostróda), a zakończyło się w dniu [...] października 2010 r. (w dniu, w którym została wydana decyzja lokalizacyjna). Zdaniem Ministra, w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. W związku z powyższym, okres zwłoki wynosił 21 dni. Zmiana brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje bez wpływu na wyliczenie okresu biegu całego postępowania. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu związane ze zmianą brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w przepisie. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Na bieg terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy nie wpływa także to, że opłata skarbowa od pełnomocnictwa do prowadzenia tej sprawy została uiszczona dopiero w dniu 29 października 2010 r. Nieopłacenie pełnomocnictwa nie wpływa na jego ważność i skuteczność. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Ostróda, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wskazał, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza organowi wydającemu decyzję karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Gminy Ostróda w dniu 3 sierpnia 2010 r. (data prezentaty). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zatem termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg dnia 4 sierpnia 2010 r. Wobec tego 65-dniowy termin na wydanie decyzji w tej sprawie upływał z dniem 7 października 2010 r. Natomiast decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] października 2010 r., a więc z uchybieniem wskazanego terminu (21-dniowym). W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazywanych przez Wójt okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie można zakwalifikować jako terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, których nie wlicza się do terminu przewidzianego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takim terminem nie jest 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i okres niezbędny do doręczania korespondencji. Na zmianę rozstrzygnięcia nie wpływa także fakt, że inwestor uiścił opłatę skarbową od decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dopiero w dniu 29 października 2010 r. Wójt nie wzywał inwestora do uiszczenia opłaty, stosownie do art. 261 K.p.a i tym samym nie zakreślił terminu, w jakim opłata powinna zostać uiszczona, a zatem nie może powoływać się na tę okoliczność jako uzasadniającą opóźnienie w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na bieg terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wpływa brak uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, ponieważ opłata ta nie wpływa na jego skuteczność. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarżący podniósł, że wydanie decyzji dopiero w dniu [...] października 2010 r. nie oznacza, że nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do czasu trwania postępowania, w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie powinno się doliczać okresów związanych z zawiadomieniem stron o zgromadzeniu materiału dowodowego (7-dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji), jak również okresów opóźnień, które winny być zakwalifikowane jako powstałe z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 51 ust. 2c nie różnicuje rodzaju terminów podlegających odliczeniu, jak również nie dokonuje ich podziału na terminy mające charakter nadzwyczajny oraz terminy innego rodzaju, związane ze zwykłymi działaniami organu, a jednocześnie nie zastrzega odliczenia od czasu trwania postępowania wyłącznie tych pierwszych. Decyzja może być wydana dopiero po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z kompletem materiałów. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że czas oczekiwania przez organ na uzupełnienie opłaty skarbowej od czynności urzędowej nie jest okresem opóźnienia w załatwieniu sprawy spowodowanym z winy strony. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do tego, że zarówno organy, jaki i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można podzielić stanowiska skarżącego organu, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ opóźnienie w tej sprawie nastąpiły z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora wpłynął do Wójta Gminy Ostróda w dniu 3 sierpnia 2010 r., a w dniu 14 września 2010 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. W dniu 19 października 2010 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] października 2010 r. Wójt Gminy Ostróda wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w tej sprawie trwało 86 dni, a zatem okres zwłoki wynosił 21 dni. Postępowanie to sprowadzało się do zawiadomienia stron o jego wszczęciu, analizie wniosku dotyczącego niewielkich rozmiarów inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej, odgałęzienia sieci elektroenergetycznej napowietrznej, sieci elektroenergetycznej kablowej oraz złącza kablowo-pomiarowego, sporządzeniu przez osobę uprawnioną projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, prawidłowo uznał, że okoliczności w tej sprawie nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy Ostróda nie wykazał, że przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7 dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenia terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może także uzasadniać to, że inwestor uiścił opłatę skarbową od wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dopiero w dniu 29 października 2010 r. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy Wójt nie może powoływać się na nieuiszczenie opłaty skarbowej od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że organ nie wzywał inwestora na podstawie art. 261 § 1 K.p.a. ani do uiszczenia opłaty skarbowej od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie wyznaczył terminu do jej uiszczenia. Co więcej organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dniu [...] października 2010 r., a zatem jeszcze przed uiszczeniem opłaty skarbowej przez inwestora. Oznacza to, że nieuiszczenie opłaty skarbowej nie stanowiło w tej sprawie przyczyny zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa także to, że w opłata skarbowa od pełnomocnictwa został uiszczona dopiero w dniu 29 października 2010 r. Niezapłacenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w terminie określonym w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłaci skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) skutkuje powstaniem zaległości podatkowej, o której mowa w Ordynacji podatkowej. Nieuiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie powoduje natomiast jego nieskuteczności. W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać, że Wójt wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają wystarczających podstaw do jej uwzględnienia, albowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo wymierzył Wójtowi Gminy Ostróda karę pieniężną, z uwagi na długość prowadzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.