II OSK 3076/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 427/14 w sprawie ze skargi M. J. i A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 427/14, oddalił skargę A. J. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami i niezbędną infrastrukturą techniczną na wymienionych w niej działkach, położonych w miejscowościach Ł. i K. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane dokumenty, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami technicznymi oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł., W., jak też ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2012 r. wydaną przez Wójta Gminy C., pozwoleniem wodnoprawnym z [...] lutego 2013 r. wydanym przez Starostę [...] oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] lipca 2012 r. wydaną przez Burmistrza Gminy D. oraz że inwestor uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w [...] na budowę sieci kanalizacyjnej. Po wniesieniu przez skarżących odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest norm prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby wywiedzenie interesu prawnego skarżących. Wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące własność skarżących nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę i dlatego nie zostały wskazane w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Gmina D., będąc inwestorem planowanej inwestycji, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zmodyfikowała bowiem swój pierwotny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, rezygnując z części inwestycji obejmującej przyłącze kanalizacyjne do budynku mieszkalnego skarżących, usytuowanego na działce nr [...]. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym nie przysługuje im przymiot stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie mają legitymacji do złożenia odwołania. W skardze skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. bezrefleksyjne przyjęcie za Starostą [...], że oświadczenia składane przez skarżących w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, przede wszystkim w piśmie z 6 listopada 2013 r., należy odczytywać jako rezygnację z objęcia ich nieruchomości planowaną inwestycją infrastrukturalną, podczas gdy skarżący w sposób wyraźny, jasny i precyzyjny podtrzymali swoje zainteresowanie inwestycją, a kwestionowali jedynie usytuowanie przepompowni sieciowej oraz przebieg kanalizacji w obrębie i w pobliżu ich nieruchomości oraz wadliwe ustalenie, że ich nieruchomość nigdy nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, podczas gdy Starosta [...] zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania i wymienił ich nieruchomości w wykazie działek objętych inwestycją, - art. 61 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że Gmina D. w świetle art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest uprawniona do modyfikacji złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, w wyniku której nieruchomość skarżących nie zostanie przyłączona do sieci kanalizacyjnej, mimo że skarżący ubiegali się o przyłączenie ich nieruchomości do komunalnej sieci kanalizacyjnej i nie istniały ku temu żadne przeszkody natury faktycznej, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w ramach tego postępowania skarżącym nie przysługiwał status strony, a tym samym nie byli oni uprawnieni do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...], - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczają wyłącznie granice działki, na której prowadzone są roboty budowlane. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił pojęcia strony postępowania oraz interesu prawnego, o których mowa art. 28 k.p.a. Dalej stwierdził, że pojęcie stron postępowania z art. 28 k.p.a. zostało zawężone na gruncie Prawa budowlanego, w jej art. 28 ust. 2, w którym ustawodawca zadecydował, że stronami postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, to obszar oddziaływania wznoszonego obiektu wyznacza krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zatem, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są podmioty, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu. Sąd podzielił stanowisko, że w tym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. W przypadku inwestycji nie oddziaływujących na nieruchomości sąsiednie, przymiot strony postępowania przysługiwać będzie wyłącznie tym podmiotom, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi bądź zarządcami nieruchomości wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę. I do takich inwestycji – w ocenie Sądu – należy budowa spornej sieci kanalizacji sanitarnej, bowiem z racji jej usytuowania nie wiążą się dla władających nieruchomościami sąsiednimi, w tym dla skarżących, jakiekolwiek ograniczenia w zakresie ich zagospodarowania. Sąd wyjaśnił przy tym, że organ odwoławczy nie zaprzeczył w swym rozstrzygnięciu, że skarżącym przysługiwał status strony do czasu modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę. Z uwagi jednak, że modyfikacja wniosku – o której skarżący zostali poinformowani przez organ pierwszej instancji pismem z 2 grudnia 2013 r. – polegająca na wyłączeniu z zakresu inwestycji przyłączy do działek należących do skarżących (nr [...] i [...]), doprowadziła do tego, że projektowana inwestycja nie będzie lokalizowana na nieruchomościach skarżących, to trafnie wywiedziono, że nie mogą oni kwestionować wydanej w sprawie decyzji, skoro nie dotyka ona ich interesu prawnego, gdyż nie ogranicza w żaden sposób ich prawa własności. Prawo do skutecznego wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a nie podmiotom, które ten status posiadały, a następnie utraciły w toku postępowania na skutek modyfikacji wniosku inwestora. Sąd wyjaśnił, że treścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dysponuje inwestor. Nie mają na to wpływu interesy faktyczne osób trzecich, w tym w tej sprawie skarżących, którzy błędnie interpretują art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uważając, że samorząd gminy obowiązany jest na swój koszt, a więc ze środków publicznych, wykonać na ich rzecz przyłącze kanalizacyjne. Jakkolwiek, zdaniem Sądu, art. 15 ust. 1 i 4 powołanej ustawy nie stanowi dla skarżących źródła praw i obowiązków, o jakich mowa w art. 28 k.p.a., to wskazując na art. 15 ust. 2 tej ustawy stwierdził, że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Gmina jest obowiązana do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej tylko do granicy nieruchomości przyłączanej, a więc nie jest obowiązana do realizacji przyłączy kanalizacyjnych, za który odpowiada właściciel nieruchomości. Zmiana zatem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie oznacza, że skarżący zostali pozbawieni prawa realizacji dostępu do publicznej infrastruktury technicznej. Jeżeli zostaną zachowane warunki techniczne, skarżący będą mieli prawo żądać podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, ponosząc stosowne do treści powołanych wyżej regulacji ustawowych koszty budowy przyłącza kanalizacyjnego. Sąd stwierdził również, że z uwagi na to, że sieć kanalizacyjna w całości zamykać się będzie w granicach działki o funkcji drogowej oraz uwzględniając, że przepompownia ścieków została zlokalizowana w odległości 18 m od granicy działki skarżących, to nie sposób mówić o możliwości powstania negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na własność skarżących. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w treści art. 28, art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 105 § 1, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym przyjęcie, że Wojewoda [...] w związku z modyfikacją wniosku przez inwestora słusznie umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na bezprzedmiotowość postępowania w związku z brakiem interesu prawnego skarżących, podczas gdy modyfikacja wniosku spowodowała jedynie odstąpienie od realizacji przyłącza kanalizacyjnego na nieruchomości skarżących, co nie było jednak równoznaczne z wykluczeniem nieruchomości z obszaru oddziaływania inwestycji jako całości, - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie akt sprawy można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, iż przepompownia ścieków zlokalizowana w odległości 18 m od granicy działki skarżących, nie będzie oddziaływać na ich nieruchomość poprzez generowanie uciążliwych zapachów, co skutkowało bezpodstawnym wykluczeniem skarżących z postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż użyty w tym przepisie zwrot "przepisy odrębne" należy odnosić tylko i wyłącznie do przepisów materialnego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że powinni posiadać status stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na potencjalne, uciążliwe oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Stwierdzili, że nawet gdyby przyjąć, że inwestor był uprawniony do modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę poprzez rezygnację z budowy przyłącza na ich działce oraz, że kolektor główny przebiega w pasie działki o przeznaczeniu drogowym, to z uwagi na usytuowanie przepompowni ścieków w odległości 18 m od ich działki i związane z tym ryzyko immisji (uciążliwości zapachowych), dysponują oni interesem prawnym mającym źródło w przepisach prawa cywilnego regulujących stosunki sąsiedzkie, w szczególności w art. 140 i art. 144 k.c. Dodali też, że inwestor "wykorzystał opór skarżących jako przyczynek do modyfikacji wniosku i formalnego usunięcia ich z postępowania". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że zasadnicza kwestia skargi kasacyjnej dotyczy tego czy skarżący są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z uwagi na to, że w sąsiedztwie nieruchomości, której są właścicielami, zgodnie z zatwierdzonym tym pozwoleniem na budowę projektem budowlanym, ma zostać zrealizowana sieciowa przepompownia ścieków. Skarżący kwestionują przy tym możliwość oceny przez Sąd pierwszej instancji jedynie na podstawie akt sprawy i ustalenia organów administracji, że odległość pomiędzy tym elementem sieci kanalizacji sanitarnej, a nieruchomością skarżących wynosi 18 m, że nie będzie ona oddziaływać na tę nieruchomość poprzez immisję uciążliwych zapachów. W tym kontekście powołują się na art. 140 i art. 144 k.c. i w jednej z podstaw kasacyjnych twierdzą, że błędnie przyjęto, iż użyty w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zwrot "przepisy odrębne" odnosi się wyłącznie do przepisów materialnego prawa administracyjnego. Zatem już z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący, poszukując prawnego uzasadnienia ich legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w charakterze strony postępowania, nie powołują się na przepisy administracyjnego prawa materialnego, lecz na przepisy prawa cywilnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę co do zasady nie jest wykluczone oparcie legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę o przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 k.c. Nie można bowiem wykluczyć, że te właśnie przepisy i wynikające z nich zakazy i nakazy skierowane m.in. do właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowić będą, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, źródło związanych z projektowanym obiektem budowlanym ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Jednakże taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że w sprawie chodzi o budowę sieci kanalizacji sanitarnej, a więc obiektu budowlanego, który z natury rzeczy musi znajdować się w pobliżu siedzib ludzkich, co powoduje, że nie sposób wykluczyć jakiegokolwiek oddziaływania tego obiektu na sąsiednie tereny, w tym związanego z immisją uciążliwych zapachów. Z drugiej strony stosowanie powołanych przez skarżących przepisów Kodeksu cywilnego wymaga rozważenia takich okoliczności, jak to, czy gmina sytuując przepompownię ścieków, będącą elementem sieci kanalizacji sanitarnej, na określonej nieruchomości stanowiącej jej własność, korzysta ze swojej rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności i w granicach określonych przez zasady współżycia społecznego. Prima facie można stwierdzić, że tak skoro czyni to w interesie publicznym i realizując swoje ustawowe zadania polegające na budowie kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Tym samym można też przyjąć na potrzeby postępowania administracyjnego, że nawet jeżeli zbudowana przepompownia ścieków będzie źródłem immisji uciążliwych zapachów, to gmina wykonując w ten sposób swoje prawo własności nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Istotne jest przy tym, że wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej (podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 133 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) jedynie na podstawie akt sprawy, w szczególności projektu budowlanego, można było powziąć wiadomości, które potwierdzają stanowisko organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Otóż z projektu tego wynika, że sieciowa przepompownia ścieków, o której w sprawie mowa (przepompownia oznaczona jako P7), jest jedną z siedmiu takich przepompowni, składających się na projektowaną sieć kanalizacji sanitarnej. Nie jest to przy tym okazały obiekt budowlany, tylko w istocie urządzenie składające się ze zbiornika o wysokości 5,95 m i średnicy 1,2 m, prawie w całości ukrytego pod ziemią, umieszczonego na ogrodzonej działce o wymiarach 5 m na 2,6 m (str. 18 - 22 II części projektu budowlanego, rysunek nr 170 na karcie 458 oraz rysunek nr 177 na karcie nr 465). W tych okolicznościach w ocenie NSA uprawnione jest stanowisko organu administracji drugiej instancji oraz Sądu pierwszej instancji, że brak podstaw prawnych w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, aby uznać, że skarżący są legitymowani do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w charakterze strony. Należy dodać, że zdaniem NSA rozpoznającego sprawę za takim stanowiskiem przemawia też to, że skarżący, mimo że nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę tej sieci, to nie są pozbawieni ochrony prawnej w związku z ewentualnym negatywnym jej oddziaływaniem na wykonywanie prawa własności ich nieruchomości. Okoliczności, na które się powołują, związane ze stosowaniem art. 140 i art. 144 k.c., stanowią ze swej natury sprawę cywilną i w związku z tym niezależnie od postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę skarżący mogą z roszczeniami wynikającymi z tych przepisów wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym. Trafne ustalenie, że skarżący nie są legitymowani do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej doprowadziło do prawidłowego, zgodnego z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Tym samym niezasadne są też te podstawy kasacyjne, w których kwestionuje się ocenę Sądu pierwszej instancji, co do zastosowania przez organ administracji powołanych przepisów. NSA zauważa przy tym, że żadnej z podstaw kasacyjnych nie oparto na twierdzeniu, że legitymacja skarżących była uzasadniona tym, że w pierwotnej wersji wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, przewidziano budowę przyłącza do ich domu. Ta kwestia nie została zatem przedstawiona do oceny Sądu drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.