II SA/Po 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania A. B.j od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci W. oraz P. rodzeństwo P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 4. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. Wójt Gminy B. przyznał A. B.j zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku na rzecz D. M. (pkt 1-3 decyzji) i odmówił przyznania zasiłku na rzecz W. i P. rodzeństwo P. (pkt 4 decyzji). Motywując negatywne rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że strona nie spełniła ustawowej przesłanki do nabycia świadczeń, ponieważ jako osoba samotnie wychowująca dzieci nie ma zasądzonego na rzecz W. i P. P. świadczenia alimentacyjnego od ich ojca, co na podstawie art. 7 pkt 5 u.ś.r. uniemożliwia nabycie zasiłku rodzinnego. Organ wyjaśnił, że ustalone w formie atu notarialnego alimenty nie zastępują alimentów zasądzonych wyrokiem sądowym. Odwołanie od decyzji organu I instancji w jej pkt 4 wniosła A. B. podnosząc, powołując uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2003 r. III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/), iż organ mógł odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo, że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza, gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi albo, gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Zdaniem odwołującej można przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed jego wykładnią językową i przyjąć, że zobowiązanie się ojca dzieci w formie aktu notarialnego do płacenia alimentów jest równorzędne z zasądzeniem alimentów, o którym mowa w art. 7 pkt 5 u.ś.r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. wskazało, że podstawą odmowy przyznania stronie zasiłków rodzinnych na dzieci W. i P. P. był przepis art. 7 pkt 5 u.ś.r., który określa sytuacje, w których pomimo spełnienia kryterium dochodowego (art. 5 ust. 1) oraz warunku z art. 6 ust. 1 lub 1a, świadczenie rodzinne nie przysługują. Przepis ten stanowi swoistego rodzaju katalog przesłanek, których zaistnienie, bez względu na inne okoliczności, wyłącza prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Stronie, jako osobie samotnie wychowującej dzieci (art. 3 pkt 17a u.ś.r.) nie przysługuje zasiłek rodzinny, bowiem – jak stanowi art. 7 pkt 5 u.ś.r. nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. A. B. jest panną, samotnie wychowującą dzieci – D. M. oraz W. i P. rodzeństwo P., z których – na dwoje ostatnio wymienionych dzieci – nie zostały zasądzone alimenty wyrokiem sądu, ugodą sądową lub zatwierdzoną przez sąd ugodą zawartą przed mediatorem od ich ojca, w sytuacji, gdy ojciec tych dzieci żyje, jest znany (A. P.), powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od ojca dzieci nie zostało oddalone i sąd nie zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dzieci przy jednoczesnym zwolnieniu drugiego z rodziców ze świadczeń alimentacyjnych na rzecz tych dzieci. Kolegium wskazało, że sytuacji strony nie zmienia fakt, że zawarła ona porozumienie, na mocy którego ojciec W. i P. P. – A. P. zobowiązał się płacić dobrowolne alimenty. W kontekście art. 7 pkt 5 u.ś.r. zasądzenie alimentów jest możliwe wyłącznie przed sądem, a zawarcie porozumienia o płaceniu alimentów jest niewystarczające. Powołując się na przepis art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej: k.r.o.) Kolegium wskazało, że w przypadku, gdy jeden z rodziców samodzielnie wychowuje dziecko, to zanim zwróci się o pomoc Państwa poprzez przyznanie zasiłku rodzinnego, powinien wykorzystać prawne środki zmierzające do uzyskania świadczenia alimentacyjnego od drugiego rodzica w celu powiększenia dochodów rodziny. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały zasądzone alimenty na rzecz W. i P. P. od A. P., a ponadto nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 7 pkt 5 lit. a-d) u.ś.r. skutkujących przyznaniem zasiłku, pomimo braku zasądzenia świadczeń alimentacyjnych na rzecz dziecka od drugiego z rodziców. Z dołączonego do wniosku oświadczenia notarialnego – umowy z dnia 17 października 2012 r. wynika, że A. P. zobowiązał się do płacenia renty alimentacyjnej na rzecz małoletnich dzieci W. P. i P. P. w kwocie po 350 zł miesięcznie do rąk matki dzieci A. B.. Oznacza to, że obowiązek alimentacyjny ciąży na zobowiązanym, co stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy i przesądzającą, że stronie nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego, pomimo samotnego wychowywania dzieci. Organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty o odstąpieniu od sądowego dochodzenia od ojca dzieci świadczeń alimentacyjnych z uwagi na łatwiejszą i równie skuteczną formę notarialną załatwienia tego problemu, pomimo zrozumienia ze strony organu, są bez znaczenia dla sprawy z uwagi na ich pozaprawny charakter. Zasiłek rodzinny przyznawany jest wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez uwzględnienia okoliczności o charakterze indywidualnym, czy osobistym. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 pkt 5 u.ś.r., naruszenie przepisów postępowania poprzez przewlekłość postępowania oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej i jej dzieci. W motywach skargi podkreśliła, że Kolegium rozpoznało sprawę ze znacznym opóźnieniem, bo po blisko roku. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję dokonało błędnej wykładni art. 7 pkt 5 u.ś.r., uznając, że umowa notarialna w sprawie ustalenia alimentów nie jest wymieniona w wykazie dokumentów potwierdzających alimenty i dlatego brak był podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest niesprawiedliwe, bowiem ojciec dzieci wypełnia obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 133 § 1 k.r.o., płacąc miesięcznie rentę alimentacyjną na dzieci w kwocie 700 zł. Zaznaczył jednak, że jeżeli wystąpi o alimenty do sądu, to nie będzie ich płacił. W dalszej części skarżąca przedstawiła argumentację tożsamą do zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2014 r. skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy działał w sposób przewlekły, albowiem od czasu wniesienia odwołania do doręczenia decyzji upłynęło trzy, cztery miesiące. Ponadto wskazała, że jej sytuacja nie polega na zaniechaniu dochodzenia alimentów, tylko uzyskaniu ich w innej formie. Dodała, że jej możliwości materialne nie wystarczają do pełnego zaspokojenia utrzymania dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może zatem oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując kontroli stosownie do powyższych założeń Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem A. B. z dnia 29 października 2012 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: u.ś.r. W myśl przepisu art. 4 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku przysługuje między innymi rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2). W art. 3 pkt 17a u.ś.r. zdefiniowano pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zgodnie z dyspozycją art. 7 pkt 5 u.ś.r., tej grupie beneficjentów świadczeń rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie takiej nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki w sytuacjach, gdy: rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka (art. 7 pkt 5 lit. a-d). W dacie orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym wzory wymaganych w tych postępowaniach wniosków, zaświadczeń, dokumentów itp. regulowało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 3), wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl § 2 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć odpis zupełny lub skrócony aktów zgonu rodziców lub odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub odpis protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, lub odpis zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem zobowiązujących do alimentów - w przypadku osoby uczącej się, a na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 10 i 11: odpis prawomocnego orzeczenia sądu oddalającego powództwo o roszczenia alimentacyjne (pkt 10), orzeczenie sądu zobowiązujące jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka (pkt 11). Nie budzi bowiem wątpliwości, iż powyższe dokumenty niezbędne są do ustalenia, czy ziściła się któraś z przesłanek określonych w art. 7 pkt 5 u.ś.r., a więc, czy osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba, że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Trafnie przyjęły organy orzekające, że zgodnie z przepisem art. 7 pkt 5 u.ś.r. brak zasądzenia świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci W. i P. rodzeństwa P. od ich ojca A. P. powoduje niemożność nabycia prawa do zasiłku rodzinnego. Wskazać należy, że sytuacji skarżącej nie zmienia fakt, że zawarła ona porozumienie, na mocy którego ojciec jej dzieci W. i P. P. zobowiązał się płacić na nie rentę alimentacyjną w łącznej kwocie 700 zł miesięcznie. W kontekście bowiem przytoczonego art. 7 pkt 5 u.ś.r., w którym mowa - co należy podkreślić - o zasądzeniu alimentów, co jest możliwe wyłącznie przed sądem, choć niekoniecznie w formie wyroku, zawarcie porozumienia o płaceniu alimentów jest niewystarczające. Założeniem przepisu art. 7 pkt 5 u.ś.r. jest bowiem, by zasiłek rodzinny przyznawany był dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców. Ustawodawca przyjął, że to rodzice w pierwszej kolejności powinni łożyć na utrzymanie dziecka i tylko wtedy, gdy sąd rodzinny ustali prawomocnym wyrokiem, że z jakichś powodów nie jest uzasadnione zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców i powództwo o alimenty oddali, można ubiegać się o zasiłek rodzinny na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wziąwszy zatem pod uwagę, że sąd administracyjny powołany jest do badania zgodności z prawem decyzji wydanych w sprawie, co wynika z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., stwierdzić należy, że organy I i II instancji odmawiając skarżącej zasiłku rodzinnego na rodzeństwo W. i P. P. nie dopuściły się naruszenia 7 pkt 5 u.ś.r. Dodać należy, że wobec jasnego brzmienia przepisu, który stał się przyczyną odmowy świadczenia, organy nie były uprawnione w świetle zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., do dokonywania wykładni innej aniżeli językowa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że ustawodawca dał prymat sądowemu ustaleniu świadczeń alimentacyjnych i tylko taki sposób umożliwia przyznanie świadczeń alimentacyjnych w kontekście art. 7 pkt 5 u.ś.r. Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy Sąd pragnie wskazać, że nie mogła ona mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Gwoli wyjaśnienia Sąd pragnie wskazać, że w tym zakresie skarżąca mogło, czego nie uczyniła, skorzystać z prawa wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie, w przypadku jego bezskuteczności, wnieść skargę na przewlekłość organu do tutejszego Sądu (art. 3 § 2 pkt 8 k.p.a.). W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.