I OSK 1745/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/14 o odrzuceniu skargi S. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie w przedmiocie przyznania odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie w przedmiocie przyznania odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. postanowił wypłacić S. P. odprawę mieszkaniową w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wypłata odprawy mieszkaniowej miała nastąpić w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 2 października 2013 r. skarżący wezwał Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nabycia prawa do odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej, to jest od kwoty [...] zł, liczonych od dnia 7 października 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie w odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 5 listopada 2013 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r., w którym poinformował o braku podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie ewentualnych odsetek od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej. Pismem z dnia 17 listopada 2013 r. S. P. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Lublinie, polegającą na niezałatwieniu sprawy z jego wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucając skargę stwierdził, że żaden z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje kompetencji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji do wydawania decyzji w sprawie odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odprawy mieszkaniowej lub z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie świadczeń przyznawanych uprawnionym w drodze decyzji tych organów. Podkreślono przy tym, że kompetencja do wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia, w tym z tytułu odprawy mieszkaniowej, nie zawiera w sobie kompetencji do wydawania decyzji w sprawie odsetek. Roszczenie o odsetki ma wprawdzie charakter akcesoryjny w stosunku do roszczenia o wypłatę świadczenia głównego, ale tylko wówczas, jeżeli taki obowiązek zapłaty odsetek istnieje. Obowiązek zapłaty odsetek istnieje, o tyle, o ile ma swoją własną podstawę prawną przewidującą obowiązek zapłaty odsetek na podstawie czynności prawnej, ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu. W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sprawa o odsetki od odprawy mieszkaniowej wypłacanej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą administracyjną, której załatwienie mogłoby nastąpić w drodze decyzji wydanej zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lub dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", a tym samym przyjęcie, iż zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odsetek ustawowych od odprawy mieszkaniowej nie stanowi bezczynności organu administracji publicznej; - norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 13 ust. 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo, iż ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej co do należności głównej jaką stanowi odprawa mieszkaniowa, to jednocześnie nie przewiduje ona konieczności rozstrzygnięcia o odsetkach ustawowych od tej należności w takiej samej formie, gdzie są one należnością uboczną immanentnie związaną z należnością główną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi albowiem ,jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi nie była bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej lecz wyłącznie odsetek za zwłokę. Taki przedmiot sprawy zakreślony został przez skarżącego w skardze i potwierdzony w pismach procesowych w toku postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należność z tytułu odsetek za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej nie jest świadczeniem określonym w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ani przywołany przez wnoszącego skargę kasacyjną art. 47 ust. 2, ani żaden inny przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 13 ust. 6, nie stwarza podstaw do przyjęcia, by sprawa o odsetki za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej była sprawą administracyjną rozstrzyganą przez organ w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego. Wyjątek od zasady, iż żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną przewidziano jedynie w art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w myśl którego, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Wskazana regulacja wzmacnia przekonanie, że ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że zwolniony z zawodowej służby wojskowej żołnierz w przypadku zwłoki w wypłacie odprawy mieszkaniowej i innych świadczeń pieniężnych ma możliwość dochodzenia roszczenia o odsetki w oparciu o art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, zaś żądanie takie może być realizowane wyłącznie przed sądem powszechnym. Tym samym za zasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro sprawa o odsetki od odprawy mieszkaniowej wypłacanej na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą administracyjną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu we wskazanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.