I OSK 100/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1015/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1015/14), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W złożonym w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosku T. G. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego w kwocie [...] zł na zakup środków higieny i czystości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Prezydent W. odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny i środków czystości. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2013 r. wynikało, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Do wniosku nie załączono stałych, comiesięcznych obciążeń budżetu domowego, natomiast z akt sprawy wynikało, że wnioskodawczyni wykorzystuje własne uprawnienia i możliwości, wobec czego wystąpiła o przydział lokalu z zasobów W. Zarząd Dzielnicy [...] podjął zaś w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. S. w W. W związku z tym T. G. przedłożyła w dniu [...] października 2013 r. potwierdzenie z dnia [...] października 2013 r. dotyczące wpłaty kaucji za ten lokal w wysokości [...] zł. Ponadto oświadczyła, że nie zna aktualnego miejsca pobytu pełnoletniego syna, wobec czego organ nie jest w stanie ustalić, czy może ona liczyć na jego pomoc, jako osoby zobowiązanej do alimentacji. We wniosku wszczynającym postępowanie wskazała ponadto, że wnosi o pomoc dla swojej dwuosobowej rodziny, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że w tym przypadku wystąpiły rażące dysproporcje pomiędzy sytuacją deklarowaną przez stronę a dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Wnioskodawczyni uniemożliwiała przy tym - zarówno w drodze wywiadu środowiskowego, jak i w dalszym postępowaniu administracyjnym - potwierdzenie deklarowanej sytuacji oraz uniemożliwiała potwierdzenie zachodzenia w jej przypadku, szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Ostatecznie Prezydent W. stwierdził, że wnioskodawczyni dysponowała własnym dochodem umożliwiającym jej zapewnienie większości podstawowych potrzeb życiowych a zatem nie zachodziły w tym przypadku szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie jej wnioskowanej pomocy. Organ miał przy tym na uwadze nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. W tym miejscu wskazano bowiem, iż w grudniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało [...] świadczenia [...] osobom na łączną kwotę [...] zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła [...] zł. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta W., iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto, organ podkreślił, że skarżąca dysponuje własnym dochodem, jak również nie ponosi kosztów pobytu w hostelu E. Ponadto z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wynikało, że w dniu [...] grudnia 2013 r. T. G. odebrała w kasie tego Zakładu kwotę [...] zł kaucji zabezpieczającej, wpłaconej w związku z przydziałem mieszkania. Brak było również podstaw aby uznać zakup środków czystości za uzasadniony przypadek. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż jej sytuacja materialna ulega ciągłemu pogorszeniu wskutek wydawania przez organ decyzji odmownych. Jej zdaniem, spełniała zaś przesłanki, o których mowa w art. 41 u.p.s. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd w pierwszym rzędzie podniósł, że – w świetle art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. - celem pomocy społecznej jest wsparcie w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, a nie pełne zaspokajanie potrzeb podopiecznych. Przyznawanie świadczeń, wskazanych w art. 39 u.p.s. czy też w art. 41 pkt 1 u.p.s.- w ramach uznania administracyjnego - polega zaś na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać to świadczenie. Uwzględniając powyższe, Sąd Wojewódzki uznał, iż - z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu - organy, zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., oraz, że dokonana przez nie ocena pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek również była prawidłowa. Zdaniem Sądu - pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznaczało taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie sytuacja bytowa skarżącej - w dacie wydania zaskarżonej decyzji - była trudna, ale nie zmieniała się ona od dłuższego czasu, a ponadto, nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, któryby ją pogorszyło Zatem chociaż skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej, jednakże nie można było traktować jej jako szczególnie uzasadniony przypadek, a więc przypadek odbiegający od typowych sytuacji, w jakich znajdowali się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej, zwłaszcza, że wielu z nich nie posiadało jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponowały organy pomocy społecznej, nie zawsze było możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków, związanych z zakupem środków higieny i środków czystości, przez osobę posiadającą własne dochody, przekraczające kryterium dochodowe i będącą osoba bezdomną nie mogła być zatem – w ocenie Sądu - traktowana jako wywołana okolicznościami, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Istotnymi dla wydanego rozstrzygnięcia – jak wywodził Sąd – pozostawały również, podnoszone przez organy, okoliczności związane z ograniczonymi możliwościami budżetowymi ośrodka pomocy społecznej oraz konieczność niesienia pomocy innym beneficjentom, którzy często znajdowali się w trudniejszej, niż skarżąca, sytuacji. Sąd podzielił także stanowisko organów, dotyczące braku współpracy skarżącej z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu jej sytuacji rodzinnej, a która to współpraca jest koniecznym warunkiem uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych. Brak zaś owej współpracy mógł skutkować negatywnym rozpatrzeniem wniosku. Zdaniem Sądu, podawanie przez skarżącą sprzecznych informacji, dotyczących miejsca pobytu, bądź jego zastrzeżenie, konieczność każdorazowego ustalania jej adresu poprzez kontakt telefoniczny na wskazany przez skarżącą numer telefonu, brak precyzyjnych informacji, dotyczących syna skarżącej, w sytuacji, gdy wnioskowała ona o pomoc dla dwuosobowej rodziny, podczas gdy z ustaleń wynikało, że prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, świadczyło o nie realizacji przez nią obowiązków w tym zakresie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 u.p.s. i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup środków higieny i czystości; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji art. 41 u.p.s. Uwzględniona przez niego definicja, zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia bowiem odmowę przyznania zasiłku celowego w każdym przypadku. Tymczasem nawet osoba, której dochód, przekracza kryterium dochodowe, może znaleźć się w sytuacji wymagającej udzielenia jej pomocy w tej formie. Dopuszczenie zatem możliwości przyznania zasiłku celowego również takim osobom ma na celu udzielnie im pomocy, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd, ale w każdej sytuacji, w której osoby ubiegające się o zasiłek nie są w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazły się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, nie ze swojej winy. Sytuację zatem skarżącej kasacyjnie, która stała się osobą bezdomną na skutek niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć i jej uporu, aby walczyć dla siebie o lokal komunalny a nie socjalny w połączeniu z okresem zimowym i znacznie zwiększonymi wydatkami na utrzymanie ciepła, należało uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. T. G. zwracała ponadto uwagę, że organy i Sąd, przyznając jej dotychczas pomoc finansową w tej formie uznawały ją za adresatkę normy zawartej w art. 41 u.p.s. Brak było zatem podstaw, aby w przypadku pozostawania przez nią w takim samym położeniu, uznać, iż nie kwalifikuje się do otrzymania takiej pomocy. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko o braku z jej strony współpracy z pracownikami socjalnymi. Zaznaczyła, że konsekwentnego egzekwowania przez nią swoich praw nie można przekładać na brak współpracy z jej strony. Ponadto, kwestionowano również stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej ww. świadczenia. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez nią. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzutach naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 u.p.s. oraz przepisów procesowych, to jest: art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, sytuacja życiowa T. G/ kwalifikowała ją do potraktowania jako "szczególnie uzasadniony przypadek" (długotrwałość bezdomności, osiąganie niskiego dochodu). Poza tym skarżąca zarzucała Sądowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do poglądu, iż T. G. nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Nadto, autor skargi kasacyjnej kwestionował stanowisko Sądu I instancji dotyczące podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej. W jego ocenie, w niniejszym przypadku nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. W związku z powyższym wyjaśnić przede wszystkim należy, że w/w zarzuty procesowe były nietrafne. Ustalenia faktyczne, dotyczące braku współpracy przez skarżącą z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, dokonane w toku postępowania administracyjnego, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki miały bowiem odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych (vide: wywiad środowiskowy z dnia [...] grudnia 2013 r.). Jako, że skarżąca ubiegała się o przyznanie jej pomocy w oparciu o uznanie administracyjne, organ miał obowiązek ocenić, czy takie wsparcie było jej potrzebne. Ocena ta nie mogła zaś nastąpić bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie mogło nastąpić bez aktywnego udziału wnioskodawczyni. W tym zatem kontekście, trudności w nawiązywaniu z nią kontaktu, czy też nie informowanie przez nią organu o sytuacji dotyczącej jej syna, który – z uwagi na regulacje zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym – był zobligowany udzielać jej wsparcia (także materialnego), ewidentnie świadczyło o braku z jej strony współpracy i mogło w konsekwencji skutkować wydaniem decyzji odmownej. Nieuzasadnione było również kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji dotyczącego, podziału środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej poprzez twierdzenie, że nie wykazano w sprawie związku przyczynowego pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia świadczenia skarżącej. Organ nie wykazał bowiem, aby wnioski innych osób, które zostały pozytywnie rozpoznane, były bardziej uzasadnione niż składane przez skarżącą. Podkreślić bowiem należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku T. G. o udzielenie jej pomocy finansowej na zakup środków higieny i środków czystości a zatem przedmiotem oceny organu była w tym przypadku tylko sytuacja wnioskodawczyni a nie innych osób ubiegających się o pomoc. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny. Wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s.- w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem- pojęcie to oznacza taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał istotnie na uznanie, że sytuacja skarżącej posiadała wskazane wyżej cechy. Bezdomność skarżącej nie mogła bowiem świadczyć o zaistnieniu owego "szczególnego przypadku" w sytuacji, gdy samodzielnie podjęła ona skuteczne działania zmierzające do zmiany takiego stanu rzeczy, a dotychczasowy stan rzeczy miał charakter permanentny. Podobnie, skoro skarżąca uzyskuje jednak stały, miesięczny dochód (renta) to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie była szczególnie drastyczna. Okoliczność natomiast, że w okresie wcześniejszym skarżąca otrzymywała tego rodzaju świadczenia, pozostając w sytuacji zbliżonej do obecnej, pozostawała bez wpływu na powyższą ocenę. Każdy wniosek wszczyna bowiem odrębne postępowanie administracyjne, który kończy odrębna decyzja. Zostaje ona wydana w określonych okolicznościach danej sprawy. Okoliczności te zaś obejmują aktualną sytuację strony oraz Ośrodka Pomocy Społecznej. Stąd brak jest podstaw by w oparciu o fakty, które miały miejsce w okresie wcześniejszym, przesądzać o tym, co dzieje się aktualnie. W rezultacie należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.