I OSK 3272/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2727/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi H. S. na działanie Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie podjęcia czynności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 29 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 2727/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. S. na działanie Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie podjęcia czynności. W ocenie Sądu I instancji, z treści wniesionej skargi wynika, że skarżący jest niezadowolony z czynności podjętej przez Rzecznika Praw Obywatelskich i żąda podjęcia działań mających na celu wzruszenie postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia o umorzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia uprawnień przez komornika sądowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 210 Konstytucji RP, Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Podjęcie lub niepodjęcie konkretnej sprawy, a także sposób jej podjęcia, jest wynikiem woli Rzecznika, której swoboda wyrażenia mieści się w zasadzie niezawisłości. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm. – zwanej dalej ustawą o RPO), Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości, nie podjąć sprawy – każdorazowo zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podejmowane przez Rzecznika czynności, o których mowa w art. 11 ustawy o RPO, nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie spełniają kryteriów tego rodzaju czynności, wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 maja 2007 r., I OSK 1791/06). Z tego względu, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, H. S. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, pomimo braku podstaw, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a. poprzez poprzestanie na przytoczeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bez dokonania jego wykładni w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, brak wskazania z jakiej innej niż wymienione art. 58 § 1 pkt 1- 5 p.p.s.a. przyczyny wniesienie skargi jest niedopuszczalne, sprzeczność przytoczonych przez Sąd I instancji motywów rozstrzygnięcia z powołaną podstawą prawną, co powoduje, że nie jest możliwa kontrola zaskarżonego orzeczenia, 3) art. 29 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że na podstawie złożonego do akt pełnomocnictwa wykazano umocowanie radcy prawnego do działania w imieniu Rzecznika Praw Obywatelskich przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, podczas gdy do dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez Zastępcę RPO działającego z upoważnienia RPO powinny być dołączone dokumenty ujawniające źródło umocowania pełnomocnika, 4) art. 49 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. polegające na braku wezwania pełnomocnika RPO do uzupełnienia braku formalnego jego odpowiedzi na skargę poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego umocowanie do zastępowania Rzecznika Praw Obywatelskich przed Sądem I instancji. Z uwagi na podniesione zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia ograniczając się do stwierdzenia, że "skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa" nie przytaczając treści uregulowania, które ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym, ograniczył się do przytoczenia przepisu bez dokonania koniecznej wykładni zawartej w nim normy prawnej w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy, co nie stanowi wypełnienia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej w rozumieniu ww. przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Ponadto, przepis ten stanowi, że odrzucenie skargi następuje jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W sprawie Sąd I instancji nie wskazał z jakiej – innej niż wymienione w punktach 1 – 5 – przyczyny wniesienie skargi było niedopuszczalne. Z tego względu nie można dokonać weryfikacji i kontroli zaskarżonego orzeczenia. Ponadto, z uzasadnienia skargi wynika, że podstawę odrzucenia skargi stanowił inny przepis. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił jednak, że "Nie jest jednak rzeczą skarżącego poszukiwanie domniemanych intencji Sądu, zwłaszcza w sytuacji gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia została w sposób jednoznaczny określona w uzasadnieniu orzeczenia". W dalszej kolejności podniesiono, że powtórzenie i kompilacja wcześniejszych, powszechnie dostępnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczących spornej kwestii nie jest właściwe, szczególnie gdy pomimo stwierdzenia że Sąd je podziela, powołał on inną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Następnie wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby osoba udzielająca z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pełnomocnictwa do reprezentowania tego organu wykazała jakimkolwiek dokumentem, że jest uprawniona do ww. czynności. Tymczasem z treści art. 20 ustawy o RPO wynika, że Rzecznik może powołać nie więcej niż trzech zastępców i określa zakres ich zadań. W tej sytuacji złożenie pełnomocnictwa wymagało wykazania, że udzieliła go osoba umocowana do reprezentowania "organu Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym" jak wskazano w dokumencie pełnomocnictwa. W sprawie nie wezwano jednak do uzupełnienia tego braku. Brak należytego umocowania skutkował nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podkreślono, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje jakakolwiek norma prawna obligująca Rzecznika do podejmowania żądanych przez obywateli działań we wszystkich sprawach, w których zwracają się do niego. Decyzja o podjęciu lub niepodjęciu sprawy zależy bowiem wyłącznie od suwerennej oceny Rzecznika co do tego, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające jego działanie, to jest naruszenie wolności lub praw człowieka i obywatela. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej sądów powszechnych. Podobnie, sądy administracyjne konsekwentnie odrzucają skargi na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Rzecznika, Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu w sposób jasny i przejrzysty zaprezentowane zostały odpowiednie przepisy ustawy o RPO, Konstytucji RP, które stanowią podstawę ustrojową działania instytucji Rzecznika i regulacje te zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traktującymi o tym, jakie akty i czynności jakich organów podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., można podnosić zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie, nieprzedstawienie przez Zastępcę Rzecznika Praw Obywatelskich upoważnienia do działania w imieniu Rzecznika nie miało wpływu na wynik postępowania, to znaczy odrzucenie skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że nie można skutecznie wnieść skargi na działanie lub bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich, a tego poglądu nie zakwestionował wnoszący skargę kasacyjną. Dlatego też, zarzut dotyczący braku usunięcia braków formalnych pełnomocnictwa poprzez wykazanie przez Stanisława Trociuka – Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich umocowania do działania w imieniu Rzecznika, obejmujący naruszenie art. 29 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. a także art. 49 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a., nie jest usprawiedliwiony. Zakres umocowania Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich – Stanisława Trociuka - wynika z zarządzeń Rzecznika wydawanych na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o Rzeczniku. W dacie podpisania przez Stanisława Trociuka pełnomocnictwa procesowego dla radcy prawnego do "reprezentowania organu Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniach przed sądami administracyjnymi" (20 listopada 2013 r., k. 13 akt sądowych) obowiązywało zarządzenie z 19 grudnia 2012 r. w sprawie określenia zadań Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 tego zarządzenia, do zadań Stanisława Trociuka jako Zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich należało (między innymi) "prowadzenie spraw sądowoadministracyjnych ze skarg na działalność lub bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich". Był on również upoważniony do "wnoszenia prawnych środków zaskarżania oraz występowania z wnioskami, o których mowa w art. 14 i art. 16 ustawy" o Rzeczniku (§ 2 zarządzenia). Pomijając nawet treść § 1 ust. 2 pkt 3 zarządzenia trzeba zaznaczyć, że skoro Zastępca Rzecznika - Stanisław Trociuk był upoważniony do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego (art. 14 pkt 6 ustawy o Rzeczniku w zw. z § 2 cyt. zarządzenia), to tym bardziej był uprawniony do wniesienia odpowiedzi na taką skargę. Powyższe (a zwłaszcza § 1 ust. 2 pkt 3 zarządzenia) oznacza również, że Stanisław Trociuk jako Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich mógł upoważnić radcę prawnego do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie, w tym do sporządzenia odpowiedzi na skargę a także skargę kasacyjną. Kolejne zarządzenia – z 2 grudnia 2013 r. oraz aktualnie obowiązujące zarządzenie z 12 września 2014 r., dostępne również na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich – powielają zakres upoważnienia w istotnym z punktu widzenia niniejszego postępowania zakresie. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji błędnie powołał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Trzeba jednak podkreślić, że wniesiona skarga i tak podlegała odrzuceniu, tyle że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, z treści uzasadnienia Sądu I instancji wynika, z jakich powodów skarga została odrzucona. Sąd ten wyjaśnił, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a szczególnie w art. 3 § 2 pkt 4, a także zwrócił uwagę – cytując właściwe przepisy ustawy o Rzeczniku, że podjęcie lub niepodjęcie konkretnej sprawy, a także sposób jej podjęcia, jest wynikiem woli Rzecznika, której swoboda wyrażenia mieści się w zasadzie niezawisłości. Wskazane orzeczenie poddaje się więc kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uchybienia Sądu I instancji w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie mogą być podstawą do jego uchylenia, ponieważ nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Dążąc do podważenia zaskarżonego orzeczenia, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać, na podstawie którego z punktów art. 3 § 2 p.p.s.a. podjęte przez Rzecznika Praw Obywatelskich działanie mieści się w kognicji sądów administracyjnych i powiązać z nim konkretny przepis ustawy o Rzeczniku, nakazujący określone zachowanie się tego organu. W skardze kasacyjnej nie podniesiono takiego zarzutu. Samo powołanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ze wskazaniem, że przepis ten naruszono poprzez "odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, pomimo braku podstaw" nie stanowi właściwego sformułowania i uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. Zatem, należało uznać, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.