I OSK 377/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 101/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 101/14 oddalił skargę A. G. i zasądził od Skarbu Państwa na rzecz adwokat H. K. kwotę 295,20 złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 21, art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z zm.), orzekł wobec skarżącej A. G. o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wraz z odsetkami. SKO w T., po rozpatrzeniu odwołania A. G., decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka wywodząc, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny, które uzasadniałyby umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Na powyższą decyzję A. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie należności, przedstawiając okoliczności, w których pobrała nienależne świadczenie i wskazując na swoją sytuacją rodzinną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał, iż świadczenia rodzinne przyznane na okres zasiłkowy 2005/2006 w formie: 1. zasiłku rodzinnego 01.12.2005 r. do 31.08.2006 r. na W. G., w kwocie 43 zł miesięcznie i na M. G. w kwocie 43 zł miesięcznie, 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. G., od 18.04.2006 r. do 30.04.2006 r. w kwocie 173,40 zł oraz od 01.05.2006 r. do 31.08.2006 r. w kwocie 400 zł wypłacone A. G. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].06.2004 r. nr [...] są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Suma nienależne pobranych świadczeń rodzinnych wynosi 2.547,40 zł z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO w T. z [...] maja 2013 r. (nr [...]). Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W dniu 11 czerwca 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej A. G. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z uwagi na jej aktualną sytuację bytowo – rodzinną. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinny. Przepis ten – co wino być oczywiste - nie nakłada więc obowiązku umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, ale daje wskazanemu organowi wyłącznie takie uprawnienie, jeżeli wystąpią pewnego rodzaju okoliczności, których ocena należy do orzekającego organu. Użyty zaś w nim przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. W orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono, że zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności. Natomiast sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin (vide m.in. wyrok tut. sądu z 26 października 2010 r. – II SA/Bd 775/10). W ocenie Sądu I instancji, organy administracji przeprowadziły wszechstronną i prawidłową ocenę zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ zasadnie uznał, że w sytuacji rodzinny skarżącej nie zaszły żadne szczególne okoliczności. Taka ocena, zdaniem Sądu, jest uzasadniona i znajduje swe potwierdzenie w świetle akt sprawy. Nie nosi też cech dowolności. Ma swoje podstawy w zebranych dowodach, a skarżąca, zdaniem Sądu, nie wykazała zaistnienia żadnych okoliczności, które należałoby traktować jako nadzwyczajne. W toku postępowania organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), a także, zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, respektując również pozostałe zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w przepisach art. 6-15 K.p.a. Nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę męża skarżącej w kwocie 1 181, 37 zł. Ewentualna egzekucja kwoty 2 547,40 zł wraz z ustawowymi odsetkami sprawi, że rodzina nie będzie w stanie realizować usprawiedliwionych potrzeb nawet na najniższym poziomie. Może również doprowadzić do sytuacji, że będą musieli korzystać z pomocy państwa, albowiem zostaną pozbawieni jakichkolwiek środków utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy "osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu". Wykładnia powyższych przepisów wskazuje, że art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1 w związku z ust. 2 tej ustawy. W państwie praworządnym regułą jest bowiem obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie, organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chodzi tu w przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji korzysta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że sądowa kontrola decyzji wydanych na podstawie tego przepisu jest ograniczona. Sprowadza się ona bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz czy analizy przesłanek warunkujących przyznanie danego świadczenia dokonano po wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy organy nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Bydgoszczy prawidłowo zastosował art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z tym przepisem. W szczególności, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ administracji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, który ocenił z zachowaniem zasad doświadczenia życiowego i logiki. Ocena ta w żadnym wypadku nie jest dowolna, a uzasadnienie obu decyzji zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów procesowych. Pozwalało to na zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, z której wynika, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dla oceny, czy po stronie rodziny zobowiązanego zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności", dające podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie mniej istotny od faktycznej sytuacji materialnej rodziny jest bowiem potencjał dochodowy jej członków. Ocena spełnienia powyższej przesłanki musi obejmować nie tylko aktualną sytuację finansową zobowiązanego i jego rodziny ale także ocenę, czy członkowie rodziny posiadają zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, nie może być ona stosowana wobec osób, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu. Przyjąć należało zatem, że postępowanie nie wykazało, by skarżąca kasacyjnie nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia i pozyskania z tego tytułu środków finansowych, w szczególności zaś nie stwierdzono w odniesieniu do A. G. niezdolności do pracy w stopniu uniemożliwiającym podjęcie jej zatrudnienia. Zdolny do pracy jest jej mąż. Z akt nie wynika by małoletnie dzieci chorowały w stopniu, który czyniłby niemożliwym podjęcie przez któregokolwiek z rodziców zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania nad nimi opieki. Istotne znaczenie w sprawie ma fakt że skarżąca kasacyjnie korzysta z pomocy rodziny swego pochodzenia, tak finansowej jak i poprzez udostępnienie mieszkania przez matkę. Z tego też względu nie można było przyjąć, że aktualne, niskie dochody rodziny przesądzają o braku możliwości spłaty zadłużenia, tym bardziej, że strona ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie należności na raty lub odroczenie terminu płatności. W świetle tych ustaleń należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 9 ustawy i zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącej najdalej idącej ulgi w spłacie zadłużenia w postaci umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.