I OSK 2312/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1851/13 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że D. M. pełni służbę w Policji od dnia 28 lipca 2008 r. i obecnie jest funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji Warszawa IV. W dniu 13 maja 2013 r. D. M. zwróciła się z wnioskiem do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa IV o przyznanie pomocy finansowej na uzyskany dom jednorodzinny załączając m.in. akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 3 października 2012 r. dotyczący zakupu domu jednorodzinnego z garażem położonego w Legionowie przy ulicy [...] o powierzchni użytkowej [...]m2 (w tym garaż [...]m2) i powierzchni mieszkalnej [...]m2. Zainteresowana na dzień złożenia wniosku w sprawie pomocy finansowej legitymuje się uprawnieniami do 3 norm zaludnienia (zainteresowana, mąż i syn wnioskodawczyni). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV odmówił przyznania D. M. pomocy finansowej na uzyskany dom jednorodzinny z garażem wskazując, że prawo do pomocy finansowej przysługuje policjantowi, który posiada prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.). D. M. nie posiada takiego uprawnienia, bowiem w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej jej prawo do lokalu było zrealizowane. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant nie może uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (w tym także pomocy finansowej) w przypadku, gdy posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy oraz gdy jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom opisany wyżej. Po rozpatrzeniu odwołania D. M., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Komendant Stołeczny Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej D. M. posiadała dom jednorodzinny, zgodnie z przysługującymi jej normami zaludnienia, w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, a zatem - zgodnie z art. 95 ustawy o Policji – nie mógł być jej przydzielony lokal mieszkalny, a tym samym i pomoc finansowa. Podstawą udzielenia pomocy finansowej jest niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Oddalając skargę D. M. na omawianą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 pkt 1 - 4 ustawy o Policji. Pogląd ten znajduje wsparcie w szczególności w zestawieniu z art. 95 pkt 4 ustawy o Policji (administracyjną sankcją utraty prawa do lokalu w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o których mowa w art. 95 pkt 2). Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać zatem należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej (określona w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ustawy o Policji). W ustalonym przez organy stanie faktycznym zasadnie uznano, że skarżąca nie spełniała przesłanki do pomocy finansowej, gdyż posiadając w dniu złożenia wniosku o przyznanie takiej pomocy dom mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1851/13, D. M. zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. art. 9 kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji, gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu było następstwem niezastosowania przez organ administracji państwowej podstawowej zasady postępowania określonej w art. 9 kpa (obowiązek należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego) - stanowi to naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, - art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez wadliwą rekonstrukcję normy prawnej dokonaną przez organ a podtrzymaną przez Sąd pierwszej instancji, - przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864, ze zm.), które np. w § 3 ust. 2 pkt 2 stanowi, że do wniosku o uzyskanie pomocy finansowej należy dołączyć "wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną", co w istocie prowadzi do sytuacji, że każde złożenie wniosku o świadczenie będzie następowało po nabyciu prawa do mieszkania/domu, czyli po zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, art. 8 i art. 9 kpa stanowiących zasady postępowania administracyjnego, - zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd powtórzył argumentację organu administracyjnego, że w momencie składania wniosku o pomoc finansową na zakup mieszkania lub domu potrzeby mieszkaniowe wnioskodawcy były zaspokojone, nie zważając na to, że skarżąca pełni służbę w Policji od 2008 r. i przez kolejne kilka lat potrzeba ta nie była zaspokojona (otrzymywała tzw. mieszkaniówkę), zaś sam problem zrodził się w sytuacji szczególnej - związanej z założeniem rodziny, urodzeniem dziecka i skomplikowaną w tej sytuacji procedurą przeniesienia się do innej komendy policji. Organy administracyjne obu instancji nie uwzględniły przekazanej im informacji, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracownika działu księgowo-finansowego Komendy Powiatowej Policji w Łukowie, a zatem została naruszona zasada obowiązująca w administracji o rzetelnym informowaniu zainteresowanego (art. 9 kpa). Nie uwzględniły też sytuacji życiowej skarżącej, czyli tego, że zakup domu nastąpił w trakcie realizacji przez nią czynności zmierzających do zmiany miejsca pełnienia służby. Każda czynność podjęta przez skarżącą w celu realizacji ustawowego uprawnienia do pomocy finansowej na zakup mieszkania lub domu może być kwestionowana z powodu "niewłaściwości organu" - Komenda Powiatowa Policji w Łukowie uważała się za niewłaściwą z uwagi na to, że dom skarżąca zamierzała kupić w okolicy docelowego miejsca pracy, zaś Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV podniósł, iż wniosek wpłynął po zakupie domu, podczas gdy wcześniej wpłynąć nie mógł, bo skarżąca nie pełniła służby w tejże Komendzie. Zakup domu nastąpił bezpośrednio przed przeniesieniem, w trakcie trwania procedur. Przeniesienie to nie było dla skarżącej sprawą łatwą, gdyż w 2012 r. urodziła dziecko, które wymagało opieki i w pierwszym roku życia licznych rehabilitacji. Kolejni komendanci z Legionowa (gdzie mieszkał ojciec dziecka i mąż) i Warszawy odmawiali przyjęcia jej. Dopiero Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV zgodził się na przyjęcie jej do pracy. Decyzja o przeniesieniu się do komendy Policji w okolice Warszawy podjęta została przez skarżącą w połowie 2012 r. (11.08.2012 r. zawarła w Legionowie związek małżeński z ojcem dziecka) i podjęła w tym celu starania. Jesienią wraz z mężem otrzymali atrakcyjną propozycję zakupu domu w Legionowie. Wówczas skarżąca udała się do Komendy Powiatowej Policji w Łukowie celem zwrócenia się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego na podstawie uprawnienia przysługującego jej z ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, którym określono "tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej". W Komendzie w Łukowie pracownica działu księgowo-finansowego poinformowała skarżącą, że skoro dom zamierza z mężem nabyć w okolicy miejsca docelowej pracy, to powinna złożyć odpowiedni wniosek po przeniesieniu do właściwej komendy. Odmówiła przyjęcia wniosku od skarżącej, wyrażając w pełnym przekonaniu opinię, że praktyka składania wniosków po nabyciu mieszkania lub domu jest częsta. Skarżąca nie miała podstaw by nie wierzyć doświadczonej pracownicy Policji. Choć ta działała zapewne w dobrej wierze, posiłkując się doświadczeniem, to - jak się okazało - wprowadziła skarżącą w błąd. Wbrew zasadom postępowania administracyjnego (art. 9 i art. 8 kpa) skarżąca nie została przy tym poinformowana o możliwych konsekwencjach związanych z terminami, a wręcz zapewniona, że od lat wnioski są składane po zakupie mieszkania/domu i - co istotne - są uwzględniane. Po analizie przepisów ustawy o Policji oraz wskazanego rozporządzenia zrodziła się wątpliwość, czy przypadkiem powodem wykazanej wyżej praktyki, która być może jest wadliwa, jest treść § 3 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, który stanowi, że do wniosku o uzyskanie pomocy finansowej (wg wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia) należy dołączyć "wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną". W związku z brakiem określenia terminu na wniesienie wniosku, prowadzi to do konstatacji, że nie musi być on składany przed zakupem mieszkania lub domu, ale może nastąpić po zakupie, a expresis verbis można by wnioskować, że zawsze będzie to następowało po zakupie, a przynajmniej po zawarciu umowy sprzedaży lub umowy przedwstępnej, a jeśli tak, to w każdym wypadku wniosek będzie składany po zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych (zawarcie umowy sprzedaży jest tożsame z nabyciem prawa do danego mieszkania lub domu). Nie można zatem zgodzić się, że wykładnia systemowa i celowościowa art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozwala przyjąć, że przedmiotowe świadczenie przysługuje jedynie policjantowi, który w dniu złożenia wniosku nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Organ i Sąd został poinformowany, że starania o świadczenie podjęte zostały przed zakupem domu. Ani organ, ani Sąd, nie odniosły się do tego, że skarżąca w momencie rozpoczęcia pracy w Policji nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i z tego tytułu otrzymywała dodatek do wynagrodzenia. Taki stan utrzymywał się aż do 2012 r., gdy postanowiła zmienić ten stan i połączyć to ze zmianą miejsca pracy. Nie wydaje się, aby sytuacja "odebrania" uprawniania skarżącej prawa do świadczenia, z powodu przeciągającej się procedury przeniesienia i błędnej praktyki (a tym samym - jak się okazało błędnej informacji) w Komendzie Powiatowej Policji w Łukowie (co nie było wyjątkiem w skali kraju) było wolą ustawodawcy. Ta zdaje się być inna - w kontekście choćby braku zapisu o terminie złożenia wniosku. Uprawnienie do pomocy finansowej wynika z normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie art. 94 i ma charakter nakazujący organowi administracyjnemu określone zachowanie, nie pozostawiając dowolności. Norma ta ma charakter związany, a nie uznaniowy. Ustawa o Policji a także przepisy wykonawcze nie określają terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem, a tam gdzie ustawa nie rozróżnia, nie powinno się wprowadzać rozróżnienia na niekorzyść podmiotu uprawnionego. Nigdzie też ustawa czy akty wykonawcze nie stanowią, że z takim wnioskiem uprawniony powinien wystąpić wyłącznie przed nabyciem nieruchomości, zaś wymóg dołączenia do wniosku aktu notarialnego potwierdzającego zakup nieruchomości skłania do zupełnie innego zapatrywania, niż to, które zostało przyjęte przez organ. Przeniesienie skarżącej uskuteczniło się ostatecznie w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa IV z dniem 1 maja 2013 r. Bezpośrednio potem, 13 maja 2013 r. złożyła ona wniosek o przedmiotowe świadczenie. Skarżąca nie posiadała własnego lokalu mieszkalnego podczas pracy w KR Policji w Łukowie. Posiadała zatem uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, ale - z powodu procedury przeniesienia się - nie mogła go skutecznie zrealizować. Błędne informacje organu administracji (w przypadku skarżącej pracownicy Komendy) odpowiedzialnego za finanse, nie mogą powodować ujemnych konsekwencji dla strony. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom powinien być rozumiany szeroko jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami. W takiej sytuacji naruszenie art. 9 kpa "może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególnie wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja spowodowała zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki". W podobnym duchu wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność przestrzegania przez organy administracji zasady udzielania informacji stronom i wiążąc naruszenie tej zasady z koniecznością, uchylenia podjętej w tych warunkach decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1751/10, stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie - bardzo podobnej do sytuacji skarżącej - "pracownik (lub funkcjonariusz organu) nie tylko wprowadził w błąd skarżącą, lecz będąc zobowiązanym do przyjęcia jej wniosku z naruszeniem prawa zaniechał tego", a wniosek ten przyjęty został dopiero wówczas gdy skarżąca dysponowała wymaganym odpisem z księgi wieczystej, ale wniosek nie został uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji przeniesienia funkcjonariusza z jednej jednostki do innej położonej w dwóch różnych województwach, po podjęciu uprzednio przez niego osobistych starań o uzyskanie domu, gdy udaremniono policjantowi odpowiednio wczesne złożenie wniosku, pozbawienie go jedynie z przyczyn formalnych należnego świadczenia nie da się pogodzić ani z celem dla którego świadczenie ustawodawca przewidział, ani z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji narusza wynikającą z powołanego przepisu Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kutego 2001 r. sygn. K 27/00). Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie uprawnień funkcjonariusza Policji i pozbawienie go przewidzianych w ustawie świadczeń tylko dlatego, iż działając w zaufaniu do organu postąpił on zgodnie z pouczeniem organu i złożył wniosek w nowej jednostce organizacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie podzielając w pełni argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się przy tym lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90 ustawy o Policji). Z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika natomiast, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zestawienie cytowanych przepisów wskazuje zatem, że pomoc finansowa dla policjanta jest konsekwencją niezrealizowania przez niego uprawnienia do otrzymania lokalu mieszkalnego od organów Policji, przez co policjant nie ma zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej w związku z wykonywaniem służby. Celem uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego od organów Policji jest bowiem to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tego względu uzyskanie przez policjanta pomocy finansowej jest zależne od tego, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie tej pomocy spełniał przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz takiego lokalu nie otrzymał, przez co nie miał zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej. Z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, wyklucza dopuszczalność przydziału lokalu mieszkalnego przez organy Policji, ze względu na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej w tym zakresie. Wykluczenie dopuszczalności przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego przez organy Policji ze względu na zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wyłącza zatem także dopuszczalność uzyskania przez niego pomocy finansowej, skoro pomoc ta jest należna tylko przy niezaspokojonej potrzebie mieszkaniowej w drodze przydziału lokalu przez organy Policji. W niniejszej sprawie w dniu wnioskowania o udzielenie pomocy finansowej D. M. miała już zaspokojoną potrzebę mieszkaniową w postaci domu jednorodzinnego położonego w Legionowie, jako miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia takiej pomocy nie narusza prawa. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie o wprowadzeniu jej w błąd przez pracownika Komendy Policji w Łukowie nie uprawniają do wyłączenia wobec niej ustawowych zasad przyznawania pomocy finansowej, dlatego zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 9 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Również zarzuty naruszenia art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 2 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ argumentacja tych zarzutów pozostaje w sprzeczności z ustawowym celem udzielania policjantowi pomocy finansowej tylko wtedy, gdy nie została mu udzielona przez organy Policji pomoc w postaci przydziału lokalu mieszkalnego powodująca niezaspokojenie potrzeby mieszkaniowej w związku z pełnieniem służby. W odniesieniu zaś do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, poprzez nieuwzględnienie m.in. treści wynikającej z § 3 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia należy wskazać, że przepisów ustawy o Policji nie można wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do tej ustawy, ponieważ ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze służą jej wykonaniu, dlatego treści w nich zawarte nie mogą wyłączać lub modyfikować norm określonych w ustawie. W przypadku, gdy norma aktu wykonawczego budzi wątpliwości wobec normy ustawowej, to normę aktu wykonawczego należy interpretować w kontekście zgodności z normą ustawową, dając prymat normie ustawowej. Jeżeli więc z ustawy o Policji wynika niedopuszczalność udzielenia pomocy finansowej policjantowi posiadającemu zaspokojoną potrzebę mieszkaniową, to warunek – określony w § 3 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia –dołączenia do wniosku o taką pomoc wyciągu z księgi wieczystej oraz umowy kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzonej w formie aktu notarialnego lub umowy przedwstępnej nie modyfikuje ustawowej normy o przysługiwaniu pomocy finansowej tylko w przypadku niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej. Treść powołanego § 3 ust. 2 pkt 2 nie oznacza bowiem, że pomoc finansowa jest należna także wtedy, gdy policjant ma już zaspokojoną potrzebę mieszkaniową. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.