I OSK 2489/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1571/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.W. o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1571/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., którą Wojewoda Mazowiecki odmówił nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę J. w W., oznaczonej jako działki nr 1, 2 i 3, obręb [...]. Minister uznał, że w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 w związku art. 127 § 4 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego był art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej ustawa wprowadzająca), według którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stawały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister stwierdził, że przedmiotowa decyzja skierowana została wyłącznie do M.W.j, mimo iż działki których dotyczyła decyzja stanowiły własność także innych osób fizycznych. Jednocześnie organ wskazał, że wadliwość postępowania przeprowadzonego z pominięciem jego stron jest uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, jednakże żadna z przesłanek wznowieniowych nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Minister zaznaczył przy tym, że obecnie właścicielką przedmiotowych działek jest wyłącznie M.W. Badając czy Wojewoda wydając swoją decyzję naruszył przepisy prawa co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., Minister ustalił że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego nr 17, poz. 186) ulica J. została zaliczona do kategorii dróg miejskich na odcinku 150 metrów. Podkreślił także, że uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1996 roku nr [...] wyrażono pozytywną opinię w sprawie korekty długości ulic lokalnych i dotyczyło to ulicy J., której długość przedłużono do 600 metrów (odcinek ten obejmuje działki będące przedmiotem sprawy), to uchwałą tą nie dokonano zaliczenia dalszego odcinka ul. J. do kategorii dróg publicznych. Dopiero uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] między innymi ulica J. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie uchwała ta uchylała moc obowiązującą uchwały nr [...]. Zatem, w ocenie Ministra, nie było podstaw do zaliczenia ul. J. w zakresie nieobjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. do kategorii dróg publicznych. Minister ustalił także, szczególnie w oparciu o pismo Urzędu [...] z dnia 3 czerwca 2006 r., że ulica J. była ulicą nieurządzoną, a w planach inwestycyjnych do 2007 r. nie była przewidziana budowa tej drogi jako spełniającej warunki techniczne odpowiadające drodze gminnej. Dlatego w sprawie nie mogła mieć zastosowania regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej ustawa o drogach publicznych). Ponieważ na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica J. na odcinku obejmującym działki będące przedmiotem sporu, nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, kwestia zajęcia spornej nieruchomości pod tę ulicę nie miała już rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Z tych też względów, zdaniem Ministra, brak było podstaw do wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowych działek. W rezultacie, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego w oparciu o przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent [...] zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia 10 grudnia 2012 r. oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego; naruszenie art. 7 i art. 8 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Ministra w sposób wszechstronny i wyczerpujący; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji naruszającej zasady praworządności; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 73 ustawy wprowadzającej poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wymienionych wyżej działek; naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nowo wybudowany odcinek drogi publicznej ul. J. wymagał podjęcia uchwały zaliczającej ten odcinek do określonej kategorii dróg publicznych; a także naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nowo wybudowany odcinek drogi publicznej ul. J. wymagał podjęcia uchwały zaliczającej ten odcinek do kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Zaś za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki w postępowaniu zwykłym przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonując jego oceny. Ze zgromadzonego materiału nie wynikało jednoznacznie jaki przebieg w dacie 31 grudnia 1998 r. miała ulica J. w Warszawie i czy działki o numerach 1, 2 i 3 stanowiły część drogi publicznej, w takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu, Wojewoda w toku postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie można więc uznać, że w sposób rażący naruszył zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia faktyczne. Oparcie stosowania sankcji nieważności na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych, do czego dążyło skarżące [...]. Sąd zaznaczył także, że podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody był przepis art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej, którego zastosowanie związane było z ustaleniem czy nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W zakresie spełnienia tej przesłanki organ rozpoznający sprawę w trybie zwykłym uznał, że na podstawie zebranego materiału nie wynika, iż przedmiotowe działki faktycznie były zajęte w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ulicę J. w Warszawie, nie można uznać więc że powołany przepis został przez Wojewodę naruszony. Sąd podkreślił także, że wskazane w skardze przepisy art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie były bezpośrednio stosowane przez organ, więc trudno uznać, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów a także naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Zdaniem Sądu, zarzuty podnoszone przez skarżącą mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do weryfikacji decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym, z którego to trybu strona skarżąca nie skorzystała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...] zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezauważenie błędów w ustaleniach faktycznych popełnionych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz niedostrzeżenie braku wszechstronności w ocenie materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, iż ulica J. została zaliczona do kategorii dróg publicznych dopiero w 2004 r. oraz ustalenie, że przedmiotowe działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie były zajęte pod drogę publiczną, a także naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu, pomimo, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ ustalenia organu pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz z przepisami art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez jego niezastosowanie w sprawie, na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 7 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na szereg uchybień, których zdaniem autorki skargi kasacyjnej dopuścił się Wojewoda Mazowiecki wydając kontrolowaną decyzję, a których to uchybień nie dostrzegł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odmawiając stwierdzenia jej nieważności oraz Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że ustalenia zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego pozostają w rażącej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że oceniając status ul. J. organ powinien był wziąć pod uwagę treść uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1996 r. nr 271A/III/96 w sprawie zaopiniowania przez Radę wniosków dotyczących aktualizacji wykazu dróg lokalnych miejskich oraz przebiegu dróg wojewódzkich, w której pozytywnie zaopiniowano wnioski dotyczące aktualizacji przebiegu ulicy J. na odcinku dodatkowych 650 m. Bowiem art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu na dzień podjęcia tej uchwały, nie przewidywał ponownego zaliczania dróg do kategorii dróg publicznych w związku z ich rozbudową (wybudowaniem nowego odcinka drogi). Dopiero dokonana w dniu 1 stycznia 1999 r. nowelizacja tego przepisu wprowadziła do tego artykułu ustęp 3, w którym stwierdzono, iż przebieg dróg gminnych ustala rada gminy. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży. Tym samym, w opinii skarżącego kasacyjnie, niezastosowanie powyższych przepisów przez Wojewodę stanowiło rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej w istocie kwestionuje się ustalenia faktyczne jakie legły u podstaw zaskarżonej decyzji, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego są wynikiem tych nieprawidłowych ustaleń. Zatem należy na wstępie przypomnieć, że podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody Mazowieckiego, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżące Miasto [...] jest art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością tych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Osią sporu w niniejszej sprawie jest to czy w dniu 31 grudnia 1989 r. ulica J. w [...] na odcinku od ul. W. do L., obejmującym działki nr 1, 2 i 3 była drogą publiczną. Skarżące [...] kwestionuje ustalenia stanowiące podstawę negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie. Przypomnieć przede wszystkim należy, o czym zdaje się zapominać autorka skargi kasacyjnej, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Ta okoliczność w sposób oczywisty, jak to szeroko wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, wpływa na zakres rozpoznania takiej sprawy przez organ nadzorczy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny powtórnie wskazuje, że Minister prowadzący kontrolowane postępowanie nie był kompetentny do rozstrzygania sprawy jak w postępowaniu zwykłym (odwoławczym) tj. co do istoty. Miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie dowodowe w niniejszej w sprawie powinno być zasadniczo prowadzone na podstawie akt postępowania zwykłego, bez przeprowadzania nowych dowodów, które miałyby podważyć ustalenia dokonane w postępowaniu zwykłym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą zasadniczo tkwić w samej decyzji a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać, jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, lub które miałyby oczywisty wpływ na odmienną ocenę materiału dowodowego. W niniejszej sprawie taka sytuacja, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie zaistniała. Powyższe trzeba uzupełnić tym, że zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na której Wojewoda oparł swoje ustalenia faktyczne, do czego dąży skarżące Miasto [...], a co mogło być przedmiotem odwołania z prawa wniesienia którego, nie skorzystano. Niemniej jednak, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. nie zaliczała odcinka ulicy J. od W. do L. do kategorii dróg publicznych. Natomiast uchwała Rady Gminy [...] z [...] maja 1996 r. jedynie pozytywnie zaopiniowała zaliczenie tego odcinka do kategorii dróg lokalnych miejskich. Nie można się zgodzić z autorką skargi kasacyjnej, że stan prawny sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. nie przewidywał podejmowania uchwały, co do zaliczenia kolejnych odcinków danej ulicy, jako drogi lokalnej miejskiej. Stanowisko to nie zostało poparte żadną argumentacją jurydyczną i jest sprzeczne z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu do 31 grudnia 1998 r. Bowiem do zaliczenia drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich, potrzebna była uchwała wojewódzkiej rady narodowej podjęta po zasięgnięciu opinii właściwej rady narodowej stopnia podstawowego. W niniejszej sprawie takiej uchwały WRN nie podjęła. Uchwałę wskutek której przedmiotowy odcinek ulicy J. został zaliczony do kategorii dróg gminnych, Rada Miasta [...] podjęła dopiero [...] września 2004 r., uchylając jednocześnie uchwałę z dnia [...] maja 1988 r. Zatem formalnie na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy odcinek ulicy J., nie był drogą publiczną, spełniającą jeden z wymogów z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające, do przejęcia jej z mocy prawa przez Miasto [...]. Miasto [...] w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym, podjęło także próbę wykazania, że Wojewoda nie poczynił prawidłowych ustaleń co do wymogów z art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości, staje się drogą tej samej kategorii w której ciągu leży. W świetle tego uregulowania koniecznym było wybudowanie nowego odcinka drogi. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej o wybudowaniu nowego odcinka ulicy J., obejmującego działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, świadczy uchwała z [...] maja 1996 r., pozytywnie opiniująca wnioski o aktualizację wykazu dróg lokalnych miejskich oraz infrastruktura drogowa tj. oświetlenie, wodociąg i gazociąg, które powstały w latach 1984 i 1996 i twierdzi, że te okoliczności nie zostały uwzględnione przez Wojewodę. Jednak wskazana infrastruktura drogowa nie świadczy o wybudowaniu nowej drogi w rozumieniu art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet kiedy taka nowa droga została oddana do eksploatacji. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że skarżąca kasacyjnie wykazała, że przed 31 grudniem 1998 r. doszło do wybudowania nowego odcinka ulicy J. od ulicy W. do L.. Z uwagi na to i przedstawiony wyżej ograniczony zakres sprawy prowadzonej w trybie nieważnościowym, argumentacja skarżącego Miasto [...], dotycząca tej kwestii, przedstawiona w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym i powielona w skardze kasacyjnej, w tym dotycząca wytkniętych różnic w pismach Urzędu Miasta [...] i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogła doprowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ustalenia Wojewody Mazowieckiego nie pozostają w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Polemika z oceną zgromadzonego materiału dowodowego powinna odbywać się na etapie postępowania odwoławczego a nie w postępowaniu nieważnościowym. Dlatego stanowisko Ministra i aprobujące je stanowisko sądu pierwszej instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. jest prawidłowe. Na marginesie można tu dodać, że pozwolenie na budowę nowej drogi na będącym przedmiotem niniejszej sprawy odcinku ulicy J., wydano dopiero w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 października 2007 r., która to stała się zarzewiem sprawy dotyczącej nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. Podsumowując należy stwierdzić, że ustalony przez Wojewodę Mazowieckiego stan faktyczny nie uprawniał go do zastosowania art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1989 r. a w rezultacie zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek uczestniczki o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestniczki nie będącej skarżącą lub skarżącą kasacyjnie.