I SA/Wa 1571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Syg.akt I SA/WA 1571/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 roku , nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nabycia przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...],[...] i [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 roku. Podstawą rozstrzygnięcia organu były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] odmówił nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w W., oznaczonej jako działki nr nr [...],[...]i [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji, podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie ustalił czyją własność stanowiła przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 roku oraz błędnie przyjął, że działki nr nr [...] i [...] nie były zajęte pod drogę publiczną. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, nie stwierdzając przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 28 grudnia 2012 roku Prezydent W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zważył co następuje: Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Dalej organ wskazał, że sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Następnie organ wskazał, że podstawą wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku był przepis art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną( DZ.U nr 133, poz. 872 ze zm. dalej ustawa ) według którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stawały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość położona w W., oznaczona jako działki nr nr [...],[...]i [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność osób fizycznych, a więc nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie właścicielem tych działek jest M. W. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku skierowana była tylko do M. W. z pominięciem pozostałych osób będących stronami postępowania. Organ wskazał, że wadliwość postępowania przeprowadzonego z pominięciem jego stron jest uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Następnie organ wskazał, że żadna z przesłanek wznowienia nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § pkt 1 -7 k.p.a. Zdaniem organu nadzorczego istotnym zagadnieniem pozostawało ustalenie w tym postępowaniu, czy w Wojewoda [...] wydając decyzję [...] listopada 2011 roku naruszył w rażący sposób przepis art. 73 ust.1 ustawy w zakresie zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...],[...] i [...]pod drogę publiczną oraz czy w dacie 31 grudnia 1998 roku przedmiotowe działki były we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz jak wyglądała kwestia zaliczenia ul. [...], w zakresie obejmującym przedmiotową nieruchomość, do kategorii dróg publicznych, w formie przewidzianej prawem. Organ wskazał, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1998 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych ( DZ.Urz.Woj. [...] z 1998 roku, nr [...], poz. [...]) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg miejskich na odcinku 150 metrów. Zdaniem organu co prawda uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1996 roku nr [...] wyrażono pozytywną opinię w sprawie korekty długości ulic lokalnych i dotyczyło to ulicy [...], której długość przedłużono do 600 metrów, to uchwałą tą nie dokonano zaliczenia dalszego odcinka ul. [...] do kategorii dróg publicznych. Organ wskazał, że dopiero uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2004 roku w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. między innymi ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jednocześnie uchwała uchylała moc obowiązującą uchwały nr [...]. Organ odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie w zakresie kategorii dróg miał art. 10 ust.2 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych( DZ.U nr 14, poz. 60 ze zm. dalej jako ustawa o drogach publicznych) zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży to organ powołał się na stanowisko Urzędu W. Wydział Infrastruktury [...] z pisma z dnia [...] czerwca 2006 roku gdzie wskazano, że ul. [...] jest ulicą nieurządzoną, a w planach inwestycyjnych do 2007 roku nie jest przewidziana budowa drogi spełniającej warunki techniczne odpowiadające drodze gminnej. Dodatkowo organ wskazał, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 roku ustalono lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku Lasu [...], na terenie [...] oraz zatwierdzono podział nieruchomości obejmujący działki nr nr [...],[...]i [...]. W związku z powyższym w ocenie organu nie było podstaw do zaliczenia ul. [...] w zakresie nieobjętym uchwałą nr [...]z dnia [...] maja 1998 roku do kategorii dróg publicznych na mocy art. 10 ust.2 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji gdy w dniu 31 grudnia 1998 roku brak było zaliczenia ulicy [...] na wskazanym odcinku do kategorii dróg publicznych, a więc kwestia zajęcia spornej nieruchomości pod tę ulicę nie miała już rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Z tych też względów zdaniem organu brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec powyższego nie stwierdzono, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. mogąca skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], a tym samym prawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Prezydent W. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie: Przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77§ 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...] oraz wybiórczej ocenie materiału dowodowego; 2) art. 7 i art. 8 w związku z art. 156 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Ministra w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji naruszającej zasady praworządności; 4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 73 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę W. prawa własności działek nr [...],[...] i [...]z obrębu [...]. Naruszenie prawa materialnego: 1) art. 10 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 roku poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nowo wybudowany odcinek drogi publicznej ul. [...] wymagał podjęcia uchwały zaliczającej ten odcinek do określonej kategorii dróg publicznych; 2) art. 7 ust.2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 roku poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nowo wybudowany odcinek drogi publicznej ul. [...] wymagał podjęcia uchwały zaliczającej ten odcinek do kategorii dróg publicznych. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o: Uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania oraz ewentualne uchylenie decyzji pierwszoinstnacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazywała, że bezpodstawnie organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że nie było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności działek nr nr [...],[...]i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Podnosiła, że uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 roku, nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych oraz dróg gminnych, ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich. Zwracała uwagę, że w powołanej uchwale wskazano aktualny przebieg ulicy [...] – na długości 150 m pomiędzy ul. [...] a ul. [...], jednak w kolejnych latach nastąpiła rozbudowa ulica [...] o czym świadczy uchwała z dnia [...] maja 1996 roku Rady Gminy W. nr [...] w sprawie aktualizacji wykazu dróg lokalnych miejskich oraz przebiegu dróg wojewódzkich, w której przebieg ulicy [...] został określony na odcinku 650 m ( odcinek [...]– Las [...]). Zdaniem skarżącej nie było potrzeby podejmowania nowej uchwały o zaliczeniu nowego odcinka do kategorii dróg publicznych, ponieważ zgodnie z art. 10 ust.2 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi, w tym także obwodnica miejscowości staje się drogą tej samej kategorii, w której ciągu leży. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Z tego względu uchwała z dnia [...] maja 1996 roku, nr [...] mogła mieć charakter informacyjny i porządkowy. Stanowi ona jednak dowód na to, że w dniu jej wydania na odcinku 650 metrów, w tym od ulicy [...] do Lasu [...], istniała ulica [...], która została zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą z [...] maja 1998 roku, nr [...]. Zdaniem skarżącej bez znaczenia pozostaje podjęta przez Radę W. uchwała z [...] września 2004 roku, nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych, która w sposób kompleksowy porządkowała wydane do dnia jej powzięcia uchwały zaliczające drogi położone na terenie W. do kategorii dróg gminnych, stwierdzając jednocześnie utratę mocy poprzednio podjętych uchwał. Przedmiotowa uchwała z 2004 roku dotyczyła stanu prawnego i faktycznego na datę jej podjęcia tj. [...] września 2004 roku, a nie 31 grudnia 1998 roku. Strona skarżąca wskazywała w dalszej części uzasadnienia skargi, że powoływane przez organ dowody – pismo z 3 czerwca 2004 roku, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 roku nie dotyczyły stanu faktycznego na datę 31 grudnia 1998 roku. Powyższe uchybienia, w tym wybiórcza analiza zgromadzonego materiału dowodowego, brak odniesienia się do przesłanek wydania decyzji przez organ I Instancji spowodowały, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 roku na wskazanym odcinku ul. [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy swojej poprzedniej decyzji. Naruszając art. 7 i art. 8 k.p.a. naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa, której wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Skarżąca wskazywała, że zgodnie z przepisem art. 73 ust.1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie skarżącej skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust.1 ustawy brak było podstaw do odmowy przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 roku własności gruntu zajętego pod drogę gminną – ulicę [...] w W., stanowiącego działki ewidencyjne nr nr [...],[...],[...]. Wskazywano, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest ograniczone do rażącego naruszenia norm prawa materialnego. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Jest to uzasadnione w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dotyczących postępowania dowodowego, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy lub dokonał ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku. W niniejszym postępowaniu organ naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zgodnie z którymi organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego zobowiązany jest ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec powyższego skoro Wojewoda [...] naruszył w sposób rażący przepisy prawa materialnego i przepisy proceduralne, przez co błędnie ocenił spełnianie przesłanek art. 73 ust.1 ustawy organ winien stwierdzić nieważność decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.). Uwzględniając skargę, sąd może, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchylić, stwierdzić nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie organu nadzoru odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznej. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 roku, syg. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, syg. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 roku, syg. akt I SA 89/85). W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby podważyć dokonane ustalenia faktyczne. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą zasadniczo tkwić w samej decyzji, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Skarżący w niniejszej sprawie wadliwość zaskarżonej decyzji upatrywali zarówno w związku z naruszeniem przepisów postępowania , jak i przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącą nie podważyły prawidłowości dokonanych ustaleń i dokonanej oceny prawnej przez organ administracji publicznej. Skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, o odrębnym przedmiocie rozpoznania i rozstrzygnięcia, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak , jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 roku, syg. akt IV SA/Wa 623/11 i z dnia 10 sierpnia 2011 roku, syg. akt VII SA/Wa 967/11). Odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazuje, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zaakceptował rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Gminę W. prawa własności gruntu, zajętego pod drogę gminną – ulicę [...] w W., akceptując wadliwe ustalenia organu, co przebiegu i długości ulicy [...] w W. na dzień 31 grudnia 1998 roku.. Należy zauważyć, że skarżąca zarzucała, że ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dawała podstawy do uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 roku działki o numerach [...],[...] i [...]stanowiły część drogi publicznej - ulicy [...] W. W związku ze stawianym zarzutem skarżąca wskazywała, że organ nie wziął pod uwagę, że ulica [...] oprócz zaliczenia jej do dróg publicznych, zgodnie z uchwałą nr [...] z [...]maja 1988 roku na odcinku 150 metrów( odcinek pomiędzy ul. [...] i ul. [...]) była rozbudowywana w dalszym okresie - na odcinku - ul. [...]– Las [...], o czym świadczy uchwała Rady Gminy W. z [...] maja 1996 roku, nr [...] opiniująca wniosek o aktualizację wykazy dróg lokalnych. Należy zauważyć, że Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonując jego oceny. Ze zgromadzonego materiału nie wynikało jednoznacznie jaki przebieg w dacie 31 grudnia 1998 roku miała ulica [...] w W. i czy wskazane działki o numerach [...],[ ...] i [...]stanowiły część drogi publicznej. Trafnie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji, że takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] wydającego decyzję w postępowaniu zwykłym. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 roku, I OSK 363/10, LEX nr 745223). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, syg. akt II SA/Wa 694/12) Nie można zgodzić, iż organ prowadząc postępowanie zwykłe rażąco naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 listopada 2011 roku, syg. akt I OSK 1974/10, LEX nr 1149278, gdzie Sąd powiedział, że ,, Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania( art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania ‘’. Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i z tego powodu nie można podzielić zarzutu, iż zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zostały naruszone i naruszenie to miało charakter rażący. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia prawa materialnego, to należy zauważyć, że podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 roku był przepis art. 73 ustawy. Jedną z przesłanek zastosowania tegoż przepisu było ustalenie, iż nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W zakresie spełnienia tej przesłanki organ rozpoznający sprawę w trybie zwykłym uznał, że na podstawie zebranego materiału nie wynika, iż działki o numerach [...], [...], [...] były faktycznie zajęte w dacie 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną – ulicę [...] w W. Zdaniem Sądu wskazane w skardze przepisy art. 7 ust.2 i art. 10 ust.2 ustawy o drogach publicznych nie były bezpośrednio stosowane przez organ, więc trudno uznać, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, jak również nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 73 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącą mogłyby stanowić ewentualnie podstawę do weryfikacji decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym z którego to trybu strona skarżąca nie skorzystała. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na oczywistą niezgodność( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 roku, syg. akt II GSK 2000/11, LEX nr 1361531). Zdaniem Sądu należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z powyższym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.