II GSK 2000/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie Krystyna Anna Stec (spr.) NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. F. P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2292/10 w sprawie ze skargi F. F. P. S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych środków spożywczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2292/10 - po rozpoznaniu skargi "F. F. P." S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych partii przetworów ziemniaczanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., stwierdził że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniach [...]-[...], [...] i [...] września 2009 r. w przedsiębiorstwie "F. F. P." S.A. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) przeprowadzono kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów owocowych i warzywnych mrożonych, w trakcie której sprawdzono poprawność oznakowania następujących partii przetworów ziemniaczanych: - 3.600 kg frytek p.n. "[...]" 10 mm, opakowanie 2,5 kg, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 09.09.2009 r., - 29.030,4 kg frytek p.n. "[...]", opakowanie 600 g, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 07.09.2009 r., - 25.575 kg frytek p.n. "[...]", karbowane 12 mm, opakowanie 2,5 kg, data minimalnej trwałości 9.2011 r., data produkcji 07.09.2009 r. W protokole kontroli z dnia [...] września 2009 r. stwierdzono, że przy produkcji partii frytek pobranych do badań jakościowych, do wody w procesie blanszowania dodawany był pirofosforan disodowy E 450i w ilości potrzebnej do uzyskania stężenia śr. 0,7% - w celu przeciwdziałania powstawania ciemnych plam na ziemniakach. Ustalono również niezgodność oznakowania frytek poprzez brak formy prawnej oraz adresu producenta (Frytki Ziemniaczane "[...]" 10 mm oraz Frytki "[...]") z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie znakowania). Protokół został podpisany bez uwag, a strona skarżąca w zakresie w nim podniesionym wniosła o podanie podstawy prawnej zarzutu braku nazwy formy prawnej oraz producenta na opakowaniu. W zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] listopada 2009 r. organ wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną stwierdzonego uchybienia, a powołując się na definicje ustawowe terminów: "producent" i "obrót" wskazał, że skarżąca jest zarówno producentem jak i wprowadzającym do obrotu omawiane artykuły spożywcze. Ponadto stwierdził, że kontrola prawidłowości oznakowania opakowań wykazała brak informacji o stosowanej w produkcji wyrobów gotowych substancji dodatkowej pirofosforanu disodowego E 450i, spełniającej wymagania definicji zawartej w § 26 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1094) jako substancji zachowującej istniejącą barwę. Wskazano na nieudokumentowanie przez Spółkę braku obecności substancji dodatkowej w produkcie gotowym i nieumieszczenie informacji o jej stosowaniu w produkcie gotowym, co zdaniem organu stanowiło nieprawidłowość niosącą znamiona zafałszowania. Organ udzielił skarżącej 14 - dniowego terminu na usunięcie tej nieprawidłowości, poprzez wprowadzenie do oznakowania produktów gotowych danych identyfikujących producenta oraz zamieszczenie w wykazie składników informacji o stosowanych substancjach dodatkowych dozwolonych, pod rygorem kary pieniężnej zgodnie z art. 40a ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wprowadzenie do obrotu 3 partii przetworów ziemniaczanych o niewłaściwej jakości handlowej – zafałszowanych. Uzasadniając okoliczności wpływające na wysokość kary i oceniając stopień szkodliwości czynu, organ I instancji powołał się na przesłanki określone w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, uznając winę strony jako umyślną oraz znaczną szkodliwość społeczną czynu. Przy ustaleniu wysokości kary wzięto pod uwagę przychód osiągnięty przez skarżącą w 2008r. Organ stwierdził, że brak informacji o obecności w składzie produktu substancji dodatkowej dozwolonej pirofosforanu disodowego E 450i wprowadza w błąd konsumentów i narusza ich interes ekonomiczny. Ponadto wskazał, że przedmiotem postępowania nie były stwierdzone w toku kontroli i wskazane w zaleceniach pokontrolnych z [...] listopada 2009 r. nieprawidłowości oznakowania 2 partii frytek, polegające na niepodaniu na opakowaniach jednostkowych informacji o producencie tych wyrobów. Zdaniem organu, nieprawidłowości te stanowią o niewłaściwej jakości opisanych partii artykułów rolno-spożywczych lecz nie są wadami oznakowania wskazującymi na zafałszowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i niewzbudzający wątpliwości konsumenta. Organ wskazał, że w oznakowaniu wymienionych 3 partii przetworów ziemniaczanych producent nie podał informacji w składzie o zawartości dozwolonej substancji dodatkowej o nazwie pirofosforan disodowy E 450i, co było niezgodne z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znakowania oraz art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej. Odnosząc się do zarzutu braku obowiązku podawania w składzie frytek zawartości E 450i wskazał, że substancja ta znajduje się w wykazie dozwolonych substancji dodatkowych pod pozycją 162 w tabeli 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. Nr 177, poz. 1094). Organ odwoławczy przyznał, że pirofosforan disodowy jest związkiem chemicznym powszechnie stosowanym w procesach technologicznych w celu zapobiegania ciemnieniu ziemniaka i - według twierdzeń strony - stosowany jest do kąpieli zanurzeniowej. Ocenił, że powyższa funkcja pirofosforanu disodowego odpowiada definicji stabilizatora, zawartej w § 26 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych. Dla prawidłowej kwalifikacji pirofosforanu disodowego, nie ma znaczenia fakt, iż substancja ta dodawana jest podczas kąpieli zanurzeniowej w procesie blanszowania. Pirofosforan disodowy nie jest substancją pomagającą w przetwarzaniu, która nie spełnia żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym, wręcz przeciwnie, ma za zadanie zachować właściwy kolor przetworów ziemniaczanych (frytek mrożonych) w całym okresie przechowywania, również w trakcie przygotowania ich w zakładach żywienia zbiorowego lub we własnym zakresie przez konsumenta. Organ podkreślił, że skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2009 r. potwierdziła, że jest świadoma, iż wobec nowego podejścia prawodawstwa europejskiego, pirofosforan disodowy nie może być traktowany jako substancja pomagająca w przetwarzaniu (substancja techniczna), lecz jako substancja dodatkowa dozwolona, która powinna być wskazana w składzie surowcowym frytek. Przedsiębiorca jako dowód w sprawie złożył tłumaczenie uwierzytelnione z języka francuskiego pisma R. K., Dyrektora ds. Jakości i Obsługi Technicznej F. F. I. B.V., z dnia [...] października 2009 r., który powołując się na decyzję Zjednoczenia Europejskich Przetwórców Ziemniaków, decyzję Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, stanowisko Komisji Europejskiej oraz decyzję Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów, wyraził podobne stanowisko w sprawie. Zgodnie z tym stanowiskiem, pirofosforan disodowy należy oznaczać na wszystkich opakowaniach podsmażonych, schłodzonych lub zamrożonych produktów ziemniaczanych, do których został on dodany. Musi być określona funkcja tego dodatku (środek stabilizujący) oraz jego numer E albo jego funkcja i pełna nazwa. W złożonym przez Spółkę piśmie podkreślono, że powyższą zmianę w oznakowaniu należy wprowadzić niezwłocznie, gdyż ustawodawstwo europejskie nie przewiduje możliwości zastosowania okresu przejściowego. W odniesieniu do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. (uwierzytelnionych tłumaczeń z j. angielskiego pism Komisji Europejskiej-Dyrektoriatu Generalnego ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 30.06.2009 r. i 9.04.2010 r.), organ wskazał, że pisma te również potwierdzają konieczność wyszczególnienia w składzie produktu dodatku stosowanego w produkcji lub przygotowaniu artykułów żywnościowych, który jest obecny w produkcie gotowym, nawet gdy występuje w zmienionej formie. Komisja Europejska zaleca aby "bezzwłocznie zapewnić oznaczenie występowania diwodoro – pirofosforanu (V) sodu we wstępnie smażonych i mrożonych produktach z ziemniaków". Organ odwoławczy wskazał, że pismo Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórców Ziemniaków z dnia 28.04.2010 r., do swoich członków informuje o trwających pracach Komisji Zdrowia i Techniki Europejskiego Stowarzyszenia Zakładów Przetwórców Ziemniaków nad przygotowaniem listy produktów z ziemniaków, w oznakowaniu których nie ma konieczności wyszczególnienia w składzie diwodoro-pirofosforanu (V) sodu, ze względu na fakt, że pełni on funkcję technologiczną tylko w składnikach tych produktów. Zdaniem organu odwoławczego, pismo to nie może jednak stanowić wykładni obowiązującego prawa i należy je traktować jako początek prac nad zmianą regulacji w tym zakresie. Zaznaczył, że przedstawione przez stronę materiały dowodowe dotyczą interpretacji Dyrektywy 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych, która została implementowana do przepisów prawa krajowego poprzez rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U., Nr 137, poz. 966 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia opakowany środek spożywczy znakuje się, podając informacje dotyczące wykazu składników występujących w środku spożywczym. Podaje się ich numer i nazwę oraz zasadniczą funkcję technologiczną, którą substancja pełni w środku spożywczym; przy czym zaznaczył, że pośród funkcji technologicznych wymienionych w załączniku nr I do w/w rozporządzenia wymieniono również "stabilizatory". Są to substancje - jak wynika z pkt 24 załącznika nr I rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, str. 16) - umożliwiające utrzymanie właściwości fizyczno–chemicznych środków spożywczych. Stabilizatory obejmują substancje umożliwiające utrzymanie w środkach spożywczych jednorodnej dyspersji dwóch lub większej liczby wzajemnie nierozpuszczalnych substancji, substancje stabilizujące, zachowujące lub wzmacniające istniejącą barwę środków spożywczych i substancje zwiększające zdolność środków spożywczych do wiązania, w tym do tworzenia wiązań poprzecznych pomiędzy białkami, umożliwiających wiązanie się elementów środków spożywczych, a tym samym uzyskiwanie produktów rekonstytuowanych. Takim dodatkiem, w ocenie organu odwoławczego, pełniącym funkcję stabilizatora jest właśnie pirofosforan disodowy E450i. Organ odwoławczy, wskazując na obowiązujące prawo wspólnotowe podniósł, że sprzeciwia się ono każdej praktyce, także dotyczącej znakowania artykułów rolno – spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Wobec tego uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że nieprawidłowość polegająca na braku informacji o obecności substancji dodatkowej dozwolonej E450i wskazuje na zafałszowanie. W związku z tym, w oparciu o art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej wskazał, że organ I instancji miał obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, która nie mogła być niższa niż 1000 zł. Wymierzona kara stanowi 0,008% przychodu strony w 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę "F. F. P." S.A. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie wymierzenie kary pieniężnej oparte zostało na ocenie ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie protokołu z przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu, zasadne jest twierdzenie skarżącej, że protokół ten zawiera istotne wady, mające wpływ na tok postępowania administracyjnego i mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zawarty w protokole z dnia [...] września 2009 r. opis stanu faktycznego zawierał jedną stwierdzoną nieprawidłowość, od której organ I instancji ostatecznie odstąpił. Dotyczyła ona oznakowania 2 partii frytek, polegającego na niepodaniu na opakowaniach jednostkowych informacji o producencie tych wyrobów. Zarzuty te nie były przedmiotem wszczętego po kontroli postępowania, bowiem - jak stwierdził organ I instancji - nieprawidłowości te stanowią o "niewłaściwej jakości opisanych partii artykułów rolno-spożywczych lecz nie są wadami oznakowania wskazującymi na zafałszowanie". Strona konsekwentnie nie zgadzała się z tym zarzutem posiłkując się interpretacją prawa dokonaną przez Ministerstwo Rolnictwa. Sąd podkreślił, że zarzut - od którego organ odstąpił - był jedynym zarzutem w protokole kontroli. Dopiero w zaleceniach pokontrolnych z [...] listopada 2009 r. po raz pierwszy pojawiła się - stwierdzona jako nieprawidłowość – kwestia obowiązku oznaczenia na opakowaniu pirofosforanu disodowego E450i. Okoliczność ustalenia tego obowiązku, a następnie dopiero zakresu odpowiedzialności (oceny stopnia winy producenta i wymiaru kary) ma, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy oba organy przyjęły, że "producent nie podjął skutecznych działań mających na celu eliminację wyrobów nieodpowiadajacych wymaganiom jakościowym". Według Sądu z powyższego zapisu nie wynika jednak, czy zarzut dotyczy działań niepodjętych w wyniku zaleceń pokontrolnych, czy działań co do zasady jeszcze przed kontrolą. Tym niemniej niewątpliwości zarzuty w zakresie naruszenia prawa powstały dopiero w zaleceniach pokontrolnych, kiedy strona została pozbawiona istotnego etapu postępowania, mającego miejsce przed podpisaniem ustaleń protokołu kontroli, kiedy miała prawo nie tylko wniesienia swoich uwag co do zarzucanych nieprawidłowości, kwestionowania ich i wykazywania swoich racji, ale – co istotne - miała możliwość natychmiastowego podjęcia działań zmierzających do naprawienia ewentualnych uchybień i tym samym do minimum zniwelowania konsekwencji - chociażby w kwestii wymiaru ewentualnej kary. Zdaniem Sądu, nie można też pominąć okoliczności, że była to pierwsza kontrola Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych u tego producenta. Ma to o tyle znaczenie, że po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych, gdzie organ zakreślił bardzo krótki termin ich wykonania (zmiana opakowań przy dużej skali produkcji i zewnętrznych firmach dostarczających opakowania i etykiety) i mimo, że co do zasady z zarzucanym uchybieniem strona się nie zgadzała, podjęła działania naprawcze, o których organ informowała przedkładając na to dowody. Sąd podkreślił też, że budzi wątpliwości przyjęcie przez organ I instancji stwierdzonych nieprawidłowości w kategoriach "znacznego stopnia szkodliwości czynu", który nie był aż tak oczywisty, skoro nie został podniesiony jako nieprawidłowość podczas kontroli. Ponadto działania producenta dokonane po zaleceniach pokontrolnych pozostały poza jakąkolwiek oceną organu przy wymiarze kary opartej o normę art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości handlowej. W ocenie Sądu I instancji, również organ odwoławczy nie badał sprawy wymierzenia kary pod kątem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, jako jedyną przesłankę przyjmując wielkość obrotów Spółki. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia, czy poczynione ustalenia pozwalają na przypisanie skarżącej wprowadzania do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, co podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł. Zdaniem Sądu, badając prawidłowość ustaleń faktycznych należało ocenić, czy przeprowadzone postępowanie pozwalało przypisać skarżącej co do zasady wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Organ przypisał skarżącej naruszenie art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości handlowej w sytuacji, gdy nie wykazał przesłanek wskazujących na wyczerpanie dyspozycji tego przepisu, a także w tym kierunku nie prowadzono postępowania. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek ustaleń i dowodów wskazujących, by w badanym produkcie "zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów", w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Sąd I instancji podniósł, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania nie wynika, by skarżąca działała w celu ukrycia rzeczywistego składu frytek, czy podała niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, skoro organ nie ustalał, czy produkt gotowy zawiera jeszcze jakiekolwiek wartości pirofosforanu disodowego E450i. W toku postępowania organ wskazywał na obowiązek wyszczególnienia w składzie produktu dodatku E450i, który obecny jest w produkcie gotowym. W ocenie Sądu, okoliczności w sprawie nie stanowią o zaistnieniu przesłanek przypisujących skarżącej wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych w rozumieniu wskazanego art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości handlowej i odpowiedzialności, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd podkreślił, że funkcja E450i odpowiada definicji stabilizatora, który umożliwia utrzymanie odpowiednich fizycznych lub chemicznych właściwości, a w niniejszej sprawie dotyczy to zachowania barwy przez ziemniaki, które naturalnie ciemnieją. Niewyjaśniony jednak w toku postępowania administracyjnego był fakt, czy substancja ta spełnia funkcję technologiczną w wyrobie gotowym w całym okresie przechowywania. Pirofosforan disodowy E450i znajduje się w wykazie dozwolonych substancji smakowych pod pozycją 162 w tabeli 2 rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 września 2008 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych. Poza sporem jest, że stosowany jest do kąpieli zanurzeniowej surowego ziemniaka przed jego smażeniem. Sąd podniósł, że w toku postępowania organ wskazywał, iż dodatek E450i nie pomaga w przetwarzaniu. Stanowisko to zostało zmienione dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie organ przyznał, że E450i pełni w przetworach ziemniaczanych rolę podwójną: substancji dodatkowej oraz substancji pomagającej w przetwarzaniu. Nie mniej jednak, w ocenie Sądu, tego rodzaju brak oznakowania kontrolowanego środka spożywczego, nie wypełnia dyspozycji art. 3 pkt 10 lit. c) ustawy o jakości handlowej i odpowiedzialności z art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego produktu. Skarżący główny nacisk kładzie na kwestię, że E450i nie pełni żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym, dlatego nie było obowiązku uwzględnienia go w wykazie składników, zaś organ twierdzi odmiennie. Zdaniem Sądu, na podstawie powołanych dowodów i tak wskazanej podstawy prawnej odpowiedzialności skarżącej, nie można jednak przyznać racji organowi. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny obecność i występowanie tego dodatku w produkcie gotowym, który był przedmiotem kontroli. Inną rzeczą jest bowiem udział dozwolonego dodatku stosowanego we wstępnym procesie technologicznym, a inną obecność, czyli występowanie w produkcie końcowym. Tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zmienił stanowisko, co do oceny tego dodatku, przyznając, że E450i pomaga w przetwarzaniu. Słuszny jest zatem zarzut skarżącej spółki, że na podstawie protokołu kontroli nie zostało udowodnione, a tym bardziej wyjaśnione, czy zastosowanie dodatku E450i do kąpieli zanurzeniowej, czyli dodawanego do wody w procesie blanszowania: umytego, obranego i pokrojonego ziemniaka, a następnie dopiero osuszonego, podsmażonego w tłuszczu roślinnym, schłodzonego i zamrożonego – oznacza jego obecność w produkcie końcowym, czyli głęboko mrożonych produktach ziemniaczanych (frytkach). Nie można też pominąć, że organ ocenił w zaskarżonej decyzji, że substancja ta nie pomaga w przetwarzaniu, nie spełnia żadnej funkcji technologicznej w wyrobie gotowym, przy czym nie odniósł się do zakładowego dokumentu normalizacyjnego i raportów produkcyjnych, więc można by przyjąć, że poza sporem pozostaje zarówno etap produkcji, ilość i funkcja technologiczna zastosowanego dodatku. Sąd uznał jednakże, że sporna jest jego funkcja technologiczna i to, czy jest substancją pomagającą w przetwarzaniu. Nie mniej jednak zarzut nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych partii frytek mrożonych tylko wtedy jest skuteczny, jeśli ten składnik technologiczny występuje, czyli pozostaje obecny nadal w produkcie końcowym wprowadzanym do obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że protokół kontroli nie zawierał zarzutów co do nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych partii frytek w świetle § 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych. W ocenie Sądu I instancji, istotne braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego, stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) mają zatem istotny wpływ ma ustalenie odpowiedzialności strony w oparciu o podaną podstawę prawną, której konsekwencją jest wymierzenie kary pieniężnej. Spółka akcyjna "F. F. P." w L. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie w razie uznania, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu z uwagi na to, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – o wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oddalającego niniejszą skargę kasacyjną własnej oceny prawnej (wykładni ww. przepisów prawa materialnego) i własnych wskazań co do dalszego postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) przez jego niezastosowanie (niestwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych i poprzedzającej jej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z rażącym naruszeniem przepisów art. 40a ust. 1 pkt 4 i art. 40a ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 4, art. 28 ust. 2a, art. 28 ust. 4 ustawy o jakości handlowej; II. prawa materialnego, tj. przepisów: 1. art. 3 pkt 36 i art. 3 pkt 37 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914) w zw. z art. 3 ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z dnia 31 grudnia 2008 r., str. 16); 2. § 5 ust. 8 pkt 1 i § 5 ust. 8 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie znakowania środków spożywczych; 3. art. 6 ust. 2 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia; 4. art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 10 usatwy o jakości handlowej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dozwolona substancja dodatkowa E450i, podlega obowiązkowi podania w wykazie składników w oznakowaniu artykułów rolno – spożywczych, zawsze jeżeli jest nadal obecna w produkcie końcowym wprowadzonym do obrotu (wykładnię polegającą na przyjęciu, że w takim wypadku substancja ta nie stanowi substancji pomagającej w przetwarzaniu ani dodatku z przeniesienia). Szczegółową argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów strona skarżąca zawarła w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku – oparty na podstawie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Rażące naruszenie prawa nie ma miejsca tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego. Dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można zatem utożsamiać każdego naruszenia prawa. (v. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; Lex 2013 i powołane tam orzeczenia oraz: J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n. oraz J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7–8, s. 159). W rozpoznawanej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy przepisów powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia t.j. 40 a ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy o jakości handlowej - przewidujących możliwość nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za wprowadzenie artykułów rolno–spożywczych zafałszowanych, a nadto przepisów art. 28 ust. 2 pkt 4, ust. 2a i ust. 4 wskazanej ustawy. Ostatnie z powołanych przepisów stanowią, że: protokół zawiera m.in. opis stanu faktycznego, stwierdzonego w wyniku kontroli, ze szczególnym uwzględnieniem ujawnionych nieprawidłowości /art. 28 ust. 2 pkt 4/, stwierdzenie nieprawidłowości skutkuje przekazaniem zaleceń pokontrolnych i wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości /ust. 2a/, podpisaniem protokołu kontrolowany ma prawo wnieść uwagi /ust. 4/. Na tle tych regulacji w rozpatrywanym przypadku sporne jest, czy ustalenia faktyczne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, odnośnie wprowadzenie zafałszowanych artykułów rolno–spożywczych mogą być czynione jedynie na podstawie stanu faktycznego stwierdzonego w protokole kontroli. Problem dotyczy zatem prawidłowości ustaleń faktycznych z uwagi na spór co do zakresu dopuszczalnego materiału dowodowego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej. Zarzut wydania decyzji, o której mowa w art. 40 a 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, z rażącym naruszeniem prawa, strona uzasadnia uchybieniami na etapie postępowania kontrolnego, poprzedzającego postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W tym kontekście nie można twierdzić, że dostrzeżone przez Sąd I instancji (a niezakwestionowane w sprawie) naruszenie art. 28 ustawy o jakości handlowej (określające - jak wywiedziono w uzasadnieniu wyroku - procedurę przeprowadzania kontroli) stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawiona kwestia nie wynika mianowicie z prostego zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią powołanych przepisu prawa i nie dotyczy przesłanek niebudzących wątpliwości. Omówiona podstawa skargi kasacyjnej nie mogła być zatem uznana za usprawiedliwioną - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Usprawiedliwione natomiast jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że - mimo iż wyrok uchylający decyzje wydane w obu instancjach odpowiada prawu - uzasadnienie wyroku jest błędne. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 176 skarga kasacyjna powinna m.in. wskazywać czy zaskarżone orzeczenie zaskarża w całości. Na tle tych uregulowań zasadnie wywodzi się, że przedmiotem zaskarżenia nie może być samo uzasadnienie orzeczenia. Zmianę uzasadnienia można jednak uzyskać poprzez zaskarżenie całego orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSA WSA 2006, nr 5, poz. 126). Kwestię błędnego uzasadnienia reguluje art. 184 p.p.s.a. stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodzić należy się i z tym, że wyrok odpowiada prawu - mimo błędnego uzasadnienia - gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że może mieć to miejsce m.in. w sytuacji, gdy uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne, choć zostało oparte na błędnych przesłankach. W tym stanie rzeczy, w sytuacji zaskarżenia całego orzeczenia Sądu I instancji, zarzut błędnego uzasadnienia uznać należy za dopuszczalny. Odniesienie się do wskazanego zarzutu należy poprzedzić uwagą, że Sąd I instancji - mimo stwierdzenia naruszenia art. 28 ustawy o jakości handlowej – uznał za zasadne czynienie ustaleń co do nieprawidłowości, które w protokole kontroli nie zostały wprost stwierdzone. Skarga kasacyjna, podstawami której Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.), kwestionuje z kolei jedynie zakres zaleconych ustaleń, wynikający – w ocenie autora skargi kasacyjnej – z błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, Dla czytelności rozważań tego zarzutu celowe jest przypomnienie, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję uznał, iż zachodzą istotne braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego, stanowiące naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że " /.../ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny obecność i występowanie dodatku (E 450i) w produkcie gotowym, który był przedmiotem kontroli /.../". Sąd przyznał, odnośnie pirofosforanu E 450i, że " /.../ sporna jest jego funkcja technologiczna i to, czy jest substancją pomagającą w przetwarzaniu. Według Sądi jednakże " /.../ zarzut nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych partii frytek mrożonych tylko wtedy jest skuteczny, jeśli ten składnik technologiczny występuje, czyli pozostaje obecny nadal w produkcie końcowym wprowadzanym do obrotu. /.../" Jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nie kwestionował sposobu odczytania przez skarżącą Spółkę uzasadnienia wyroku, nie zaprzeczył aby z treści tego uzasadnienia wynikał obowiązek ustalenia – w ponownym postępowaniu administracyjnym – czy E 450i jest nadal obecny w produkcie końcowym. Niewątpliwie załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. I tak, zgodnie art. 6 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, artykuły rolno-spożywcze wprowadzane do obrotu są oznakowane. Według ust. 2 tego artykułu, do znakowania artykułów rolno-spożywczych stosuje się odpowiednio wymagania określone w art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2006 r. nr 171, poz. 1225 ze zm.; dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności /.../). Art. 45 ust. 2 tej – do którego odsyła przytoczona regulacja – stanowi, że oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń /.../, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego. Według art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, oznakowanie środka spożywczego nie może: wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności m.in. co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Ustawa o jakości handlowej w art. 15 pkt 1, a ustawa o bezpieczeństwie żywności /.../ w art. 50 - zawierają delegację dla ministra właściwego do spraw rynków rolnych, do określenia, w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia szczegółowego zakresu informacji podawanych w oznakowaniu opakowanych środków spożywczych i środków spożywczych bez opakowań przeznaczonych bezpośrednio dla konsumenta finalnego lub do zakładów żywienia zbiorowego oraz sposób znakowania tych środków spożywczych, z wyłączeniem znakowania wartością odżywczą. Na podstawie wskazanych upoważnień ustawowych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi 10 lipca 2007 r. wydał rozporządzenie w sprawie znakowania środków spożywczych, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 którego opakowany środek spożywczy znakuje się, podając /.../ co najmniej informacje określone tym przepisem, w tym dotyczące składników występujących w środku spożywczym. § 5 w ust. 1 tego aktu wykonawczego stanowi, że powyższe informacje podaje się w formie wykazu składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych, nawet w zmienionej formie, zwanego dalej wykazem składników /.../. Według ust. 8 § 5 powołanego rozporządzenia nie uznaje się za składniki: 1) dozwolonych substancji dodatkowych i enzymów, których obecność w danym środku spożywczym wynika z tego, że były one zawarte w jednym lub większej ilości składników tego środka spożywczego, pod warunkiem że nie pełnią one funkcji technologicznej w tym środku spożywczym; 2) substancji pomagających w przetwarzaniu; Substancje dodatkowe i pomagające w przetwarzaniu zdefiniowano w art. 3 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności /.../.W myśl art. 3 ust. 3 pkt 36 tej ustawy substancja dodatkowa – to dodatek do żywności w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, str. 16), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1333/2008. Pod pojęciem substancji pomagającej w przetwarzaniu - według art. 3 ust. 3 pkt 37 - ustawa rozumie substancję pomocniczą w przetwórstwie w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. b ww. rozporządzenia nr 1333/2008. Przywołane przepisy unijne stanowią przy tym jednoznacznie, że "dodatek do żywności" oznacza każdą substancję, która w normalnych warunkach ani nie jest spożywana sama jako żywność, ani nie jest stosowana jako charakterystyczny składnik żywności, bez względu na swoją ewentualną wartość odżywczą, której celowe dodanie, ze względów technologicznych, do żywności w trakcie jej produkcji, przetwarzania, przygotowywania, obróbki, pakowania, przewozu lub przechowywania powoduje, lub można spodziewać się zasadnie, że powoduje, iż substancja ta lub jej produkty pochodne stają się bezpośrednio lub pośrednio składnikiem tej żywności; "Substancja pomocnicza w przetwórstwie" oznacza zaś każdą substancję, która: (i) nie jest spożywana sama jako żywność; (ii) jest celowo stosowana przy przetwarzaniu surowców, żywności lub jej składników, w celu osiągnięcia określonego celu technologicznego w trakcie obróbki lub przetwarzania; oraz (iii) może spowodować niezamierzoną, ale technicznie nieuniknioną obecność w produkcie końcowym pozostałości tej substancji lub jej pochodnych, pod warunkiem że nie stanowią one jakiegokolwiek zagrożenia dla zdrowia oraz nie mają żadnego wpływu technologicznego na produkt końcowy. Z brzmienia przepisów, bez dokonywania zawiłych zabiegów interpretacyjnych wywieść można, że znakowanie artykułów rolno-spożywczych w rozumieniu przepisów ustawy o jakości handlowej i ustawy o bezpieczeństwie żywności /.../ , wymaga podania informacji obejmującej m.in. wykaz składników – które wykorzystano do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych. Należy jednak pamiętać, że przepisy wykonawcze obu powołanych ustaw wprost wskazują, jakie substancje nie są uznawane za składnik wymagający wymienienia go w wykazie. W świetle brzmienia przytoczonego § 5 ust. 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie znakowania, na wstępie rozważenia wymaga więc czy sporna w sprawie substancja t.j. E 450i jest dozwoloną substancją dodatkową, zdefiniowaną w art. 3 ust. 3 pkt 36 ustawy o bezpieczeństwie żywności /.../ czy też substancją pomagającą w przetworzeniu – w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 37 wskazanej ustawy. Jeśli jest to dozwolona substancja dodatkowa – ustalenia dodatkowo wymagało będzie, czy substancja ta spełni warunek określony przepisem tj. czy substancja ta w tym środku spożywczym pełni/nie pełni funkcję technologiczną. Co istotne, treść § 5 ust. 8 rozporządzenia w sprawie znakowania w pełni odpowiada regulacji przewidzianej w dyrektywie 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz. U. U.E L z dnia 6 maja 2000 r. nr 109) w szczególności art. 6 ust. 4 lit. c tiret pierwsze (obecne w środku spożywczym dodatki, pod warunkiem, że nie pełnią funkcji technologicznej w produkcie gotowym) i tiret drugie (co do dodatków zastosowanych jako środki pomocnicze). Tak więc dopiero w razie stwierdzenia, że substancja E 450i nie jest substancją wymienioną w § 5 ust. 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia, istotne będzie ustalenie, czy substancja ta jest faktycznie obecna w środku spożywczym. W tym stanie rzeczy wywód Sądu I instancji, - zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarzut nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanych towarów tylko wtedy jest skuteczny, jeśli składnik technologiczny występuje, czyli pozostaje obecny nadal w produkcie końcowym, - nie może być uznany za trafny. Wprawdzie WSA wskazał także, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania nie stosuje się w sytuacji opisanej w ust. 6 tego paragrafu, tzn. gdy dozwolone substancje dodatkowe, których obecność w danym środku spożywczym wynika z tego, że były one zawarte w jednym lub większej ilości składników tego składnika złożonego, jeżeli pełnią one funkcję technologiczną w gotowym środku spożywczym. Jednakże - stwierdzając naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - Sąd I instancji nie zawarł i w tym zakresie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. W podsumowaniu tej części rozważań należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że w wyniku błędnej wykładni przedstawionych wyżej regulacji w sprawie Sąd I instancji wadliwie przyjął, że substancja E 450i podlega obowiązkowi podania w wykazie składników w oznakowaniu kontrolowanych artykułów zawsze, jeżeli jest nadal obecna w produkcie końcowym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.