II GSK 1930/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2499/13 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od L. B. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 550 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2499/13, po rozpatrzeniu skargi L. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2007 r. J. B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na 2007 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawczyni płatności na rok 2007 w łącznej kwocie 2.876,21 zł. W dniu [...] listopada 2007 r., pod adresem wskazanym przez stronę, L. B. podjął przesyłkę pocztową zawierającą tę decyzję. Płatność została przekazana w dniu [...] grudnia 2007 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjentkę. Organ I instancji ustalił, że J. B. zmarła w dniu [...] czerwca 2007 r., a więc przed wydaniem i doręczeniem decyzji. Jednocześnie organ stwierdził, że nie wpłynął do niego wniosek spadkobierców o przyznanie płatności na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach), zgodnie z którym w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie płatności, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie siedmiu miesięcy od dnia otwarcia spadku. Decyzją z dnia [...].11.2012 r. Kierownik Biura umorzył postępowanie w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2007 w stosunku do J. B. Do Biura Powiatowego ARiMR Prokuratura Rejonowa w S. przekazała postanowienie, w którym ustalono, że osobą, która zadysponowała środkami po zmarłej był jej syn L. B. W ocenie organu, środki przekazane na rachunek zmarłej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przyznającej wnioskodawczyni płatności do gruntów rolnych na rok 2007, należało uznać za płatności nienależnie pobrane, jako wypłacone bez podstawy prawnej. Decyzja o przyznaniu płatności została bowiem wydana po śmierci rolniczki i nie mogła zostać jej skutecznie doręczona stronie, a tym samym należało uznać, że nie wywołała ona skutków prawnych. Decyzją z dnia [...].08.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił L. B. kwotę nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych J. B. na mocy decyzji Kierownika Biura z dnia [...] listopada 2007 r. w łącznej wysokości 2.876,21 zł. Odwołanie o powyższej decyzji wniósł L. B. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż nie pobrał on pieniędzy z konta zmarłej matki. W tym zakresie powołał się na postanowienia Prokuratury Rejonowej z [...] maja 2013 r., z którego wynika, iż w 2008 r. był jedyną osobą upoważnioną przez matkę do dysponowania jej kontem od chwili jego założenia. Po przedłożeniu w banku w Z. faktury za zakup pomnika matki, pieniądze te uzyskał, a następnie konto zlikwidował. W świetle powyższego, zdaniem organu, L. B. był osobą, która pobrała nienależne płatności. W odniesieniu do kwestii przedawnienia zwrotu płatności na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ odwoławczy stwierdził, że wypłata płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uznanych za nienależnie pobrane za rok 2007 nastąpiła w dniu [...] grudnia 2007 r., natomiast decyzja o ustaleniu L. B. kwoty nienależnie pobranych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, została doręczona w dniu [...] sierpnia 2013 r. Okres pomiędzy datą płatności, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie przekroczył zatem dziesięciu lat, a więc do przedawnienia zwrotu płatności nie doszło. Organ wskazał ponadto, że dziesięcioletni okres skraca się do lat czterech w sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Dyrektor rozważył, czy działanie L. B. nosiło cechy działania w dobrej wierze. Stwierdził, że skarżący nie był ani beneficjentem płatności bezpośrednich na 2007 r., ani też nie był uprawniony do ich pobrania z konta zmarłej, ponieważ środki zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Zdaniem organu II instancji, dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie wynika wprost z dostępnej dokumentacji a strona jej nie wykazała. Organ stwierdził, że w stosunku do pobranych przez skarżącego, przypadających do zwrotu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie zastosowania nie mają też przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, również skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. L. B. wniósł o pozytywne rozstrzygnięcie. Skarżący podniósł, iż wielokrotnie składał wnioski o dopłaty wyrównawcze, najpierw na matkę, a po jej śmierci na siebie i dopłaty te otrzymywał. Po śmierci matki przejął wszystkie zobowiązania wynikające z prowadzenia gospodarstwa, w tym również wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaś pieniędzy z konta zmarłej nie pobrał na własne cele, lecz na budowę pomnika. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż należności wypłacone na podstawie decyzji, która nie weszła skutecznie do obrotu prawnego z uwagi na jej niedoręczenie stronie, przez co nie wywołuje ona skutków prawnych, zostały wypłacone bez podstawy prawnej. Płatności wypłacone na podstawie wskazanej decyzji są płatnościami nienależnie pobranymi. Osoba, która pobrała bądź zadysponowała takimi należnościami, co do zasady zobowiązana jest do ich zwrotu jako płatności nienależnie pobranych. Za prawidłowe WSA uznał ustalenie organu, iż skarżący pobrał (zadysponował) należnościami zgromadzonymi na koncie zmarłej, zaś bez znaczenia pozostają cele, na które pobrane środki przeznaczył. Sąd nie podzielił natomiast argumentów organu odnoszących się do przyjęcia, że skarżący nie działał w dobrej wierze. Sąd wskazał, że kwestie nienależnie pobranych płatności reguluje art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenie 796/2004), obowiązującego do dnia 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Nie istnieje obowiązek zwrotu, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku zaś, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy tego przepisu stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Sąd stwierdził, że o działaniu w dobrej wierze w rozumieniu powołanego przepisu można mówić tylko w przypadku, jeżeli beneficjent pobrał nienależną płatność w dobrej wierze, tzn. błędnie, ale usprawiedliwiony subiektywnym przekonaniem uważał, iż przysługuje mu prawo do tego świadczenia. Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało ustalenie, czy skarżący pozostawał w usprawiedliwionym błędzie, że przysługuje mu prawo do pobranego świadczenia. W ocenie WSA, organy zobowiązane były do zweryfikowania, czy w sprawie należałoby zastosować krótszy okres przedawnienia, wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Sąd wskazał, że organ odwoławczy, pomimo powołania orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie dobrej i złej wiary, nie dokonał analizy pod kątem działania w dobrej wierze okoliczności, na które powoływał się skarżący. Organ stwierdził jedynie, że strona nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zdaje się wynikać, iż skoro skarżący miał świadomość źródła pochodzenia środków zgromadzonych na koncie zmarłej, to tym samym jego działanie nie nosiło cech działania w dobrej wierze. Zdaniem WSA, powyższe rozumowanie organu jest błędne. Skarżący działał bowiem w błędnym przekonaniu, że ma prawo zadysponować środkami zgromadzonymi na koncie zmarłej, zwłaszcza, że w całości przeznaczył je na budowę pomnika dla zmarłej. Sąd stwierdził zatem, że skarżący nie zużytkował przedmiotowych środków na osobiste potrzeby. Sąd wskazał, że skarżący odebrał decyzję o przyznaniu dopłat, a następnie pobrał przyznane pieniądze z konta matki jako osoba, która faktycznie zajmowała się uprawą określonych gruntów. Pieniądze zostały pobrane w przeświadczeniu o prawidłowości działania, gdyż, dopłaty przyznawane są do gruntów a nie do osoby, która jest ich właścicielem. Skarżącego nie poinformowano przy tym o jakichkolwiek nieprawidłowościach. Sąd I instancji za usprawiedliwione uznał błędne mniemanie strony skarżącej. WSA podniósł ponadto, że skarżący w toku postępowania stwierdził, iż nie zataił przed organami śmierci matki, nie wiedział zaś o powinności poinformowania o zaistniałym fakcie. Pobierając pieniądze działał w przekonaniu, że działa prawidłowo i że pieniądze mu się należą. Ponadto Sąd uznał, że organ wiedział, lub przy zachowaniu minimum staranności mógł się dowiedzieć, że nastąpiła zmiana osoby uprawnionej do otrzymania dopłat i mógł podjąć postępowanie wyjaśniające w celu odzyskania nienależnie pobranych płatności. W następnym roku po śmierci matki skarżący otrzymał bowiem dopłaty wskutek złożenia we własnym imieniu wniosku o dopłaty. Zdaniem WSA, brak działania ze strony organu utwierdzał skarżącego w przekonaniu o należnych mu pieniądzach. W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący pobrał nienależną płatność w dobrej wierze, tzn. błędnie, ale z subiektywnym przekonaniem, iż przysługuje mu prawo do tego świadczenia. W konsekwencji WSA uznał, że organy nie rozważyły należycie i nie zbadały przesłanek z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, a więc nie udowodniły, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej oraz norm materialnoprawnych, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie wytycznych co do dalszego postępowania WSA stwierdził, że sprowadzają się one do dokonania ustaleń, czy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego. II Skargę kasacyjną złożył Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie 796/2004), poprzez błędną interpretację i zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że istniała dobra wiara skarżącego L. B. i należy zastosować 4 – letni termin przedawnienia; 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie; 4. prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy o płatnościach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie; 5. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że to po stronie organu, nie zaś skarżącego leży obowiązek wykazania braku działania w dobrej wierze, podczas gdy ciężar dowodu wykazania dobrej wiary leży po stronie powołującego się na ww. okoliczność; 6. błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżący pobierając środki przelane na konto wnioskodawczyni przeznaczone dla osoby posiadającej grunty i przeznaczając ww. środki na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością rolną działał w dobrej wierze; 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W sprawie niniejszej problem prawny polega na właściwej ocenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i ustaleniu, czy w zaistniałej sytuacji można uznać, że L. B. pobierając płatność nienależną działał w dobrej wierze, iż płatność mu się należy, a zatem czy można stosować do niego krótszy, 4-letni okres przedawnienia zwrotu płatności nienależnej. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że dobra wiara jest domniemaniem prawnym. Pojęcie to odnosi się do świadomości działającego. Generalnie przyjmuje się, iż dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi prawo przysługuje, czyli, że działa zgodnie z prawem. Może to być przekonanie błędne, ale usprawiedliwione okolicznościami, które przemawiają za tym, iż podmiot mógł przypuszczać, że działa prawidłowo i zgodnie z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. II GSK 1209/11, publikowany na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że niedbalstwo, czyli brak należytej staranności wyklucza dobrą wiarę (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2010r. II CSK 374/09 Lex 677771). Zatem dobrą wiarę wyłącza ujawnienie takich okoliczności, które u przeciętnego człowieka powinny wzbudzić poważne wątpliwości, czy prawo mu przysługuje. Mając powyższe na względzie można przystąpić do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących błędnego rozumienia i zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, ustanawiającego 4-letni termin przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnych płatności dla podmiotów będących w dobrej wierze. W sprawie niniejszej jest niesporne, że wniosek pomocowy złożyła matka L. B., a on sam wiedział, iż wnioskodawczyni zmarła [...] czerwca 2007 r. Nie ma też wątpliwości, że po jej śmierci, w listopadzie 2007 r. przyjął zaadresowaną i skierowaną do zmarłej decyzję o przyznaniu jej płatności, a następnie jako pełnomocnik umocowany do konta zmarłej wiedząc, że środki pochodzą od Agencji i przyznane zostały zmarłej wnioskodawczyni, podjął je i zadysponował nimi. Dodać należy, że skarżący nigdy nie zawiadomił organu o śmierci matki, ani nie próbował zasięgnąć informacji, czy płatność mu się należy i ewentualnie jakich formalności trzeba dopełnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, iż w takiej sytuacji należy przyjąć dobrą wiarę skarżącego, czyli usprawiedliwione okolicznościami przeświadczenie, że środki finansowe podjęte z konta zmarłej są środkami, do których był uprawniony, jest błędny. Rozważania Sądu, że to organ powinien sam ustalić, iż dotychczasowa beneficjentka zmarła, są całkowicie nietrafne. Uzyskanie prawa do płatności pomocowych wymaga staranności i pewnej lojalności wobec organów dysponujących pomocą. Zatem, jeżeli zachodzą nieprzewidziane okoliczności (jak np. śmierć wnioskodawcy), które mogą wywołać wątpliwości spadkobierców rolnika, czy płatność jest należna, obowiązkowe jest powiadomienie o nich organu i zasięgnięcie informacji, co do prawidłowego postępowania. Natomiast zatajenie okoliczności śmierci beneficjentki przed wydaniem i doręczeniem decyzji i podjęcie przyznanej jej płatności nie może być uznane za usprawiedliwione okolicznościami, bowiem okoliczności uzasadniały przynajmniej odczucie niepewności, co należy uczynić i zwrócenie się do organu o informacje. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał pierwszy zarzut kasacyjny za usprawiedliwiony, bowiem Sąd błędnie przyjął, że w okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż skarżący działał z należytą starannością i w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu, że płatność należy do niego, a zatem, że był w dobrej wierze, co skutkuje skróceniem terminu przedawnienia do 4 lat. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy także odnoszą się do kluczowego w sprawie problemu istnienia dobrej wiary po stronie skarżącego, są jednak nieprecyzyjnie sformułowane i nie zawierają uzasadnienia, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z oddzielnej ich oceny. Uznanie zasadności zarzutu pierwszego pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wyrok Sądu I instancji, jako podjęty z naruszeniem prawa materialnego podlega uchyleniu, zaś wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i działając w trybie art. 188 p.p.s.a. orzeka merytorycznie, oddalając skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.