II SA/Wa 2067/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Andrzej Góraj Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku oraz decyzję organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. R. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. R. z dnia 13 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji polegającej na udzieleniu odpowiedzi w przedmiocie wskazania: 1) czy przedmiotem opodatkowania nieruchomości przy ul. [...] w W. jest wyłącznie grunt czy również inne przedmioty opodatkowania wskazane w art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz wskazania wszystkich przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości przy ul. [...] w W., 2) jaka jest podstawa opodatkowania poszczególnych przedmiotów opodatkowania położonych przy ul. [...] w W. i wskazanie powierzchni poszczególnych przedmiotów objętych podatkiem od nieruchomości, 3) kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania położonych przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, zgodnie z którym tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa. Organ przytoczył treść art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis ten stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a. Powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13. W odwołaniu od powyższej decyzji W. R. zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów prawa regulujących ograniczenie prawa do informacji publicznej, a to art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 3 udip, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że informacje których dotyczy wniosek strony z dnia 13 czerwca 2014 r., objęte są tajemnicą skarbową w sytuacji, gdy wniosek nie zmierzał do ustalenia danych indywidualnych w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, lecz miał na celu ustalenie danych związanych z prawidłowością działania organów administracji publicznej, oderwanych od ściśle określonych podmiotów prywatnych i co więcej, związanych z majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, jakim są przedmiotowe nieruchomości; lub ewentualnie 2. przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3 KPA poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wydania decyzji odmowej, w szczególności w zakresie wyjaśnienia z jakich przyczyn informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 czerwca 2014 roku uznać należy za indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową, a w szczególności w jakich dokumentach wymienionych w art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa znajdują się wnioskowane informacje (co jest warunkiem niedopuszczalności ich udostępnienia). Mając powyższe na względzie wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. I 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ dokonał wykładni pojęcia informacji publicznej, następnie przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz stwierdził, iż organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na brzmienie art. 293 § 1 w zw. art. 193 § 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej, które statuują zasady tajemnicy skarbowej. Kolegium powołało się na poglądy doktryny w kwestii tajemnicy skarbowej wskazując, że treść art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, iż w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informację zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne, co wynika z wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1060/04. W ocenie SKO dane, których żąda wnioskodawca dotyczą danych konkretnego podatnika, a nie danych zbiorczych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. R. zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 z art. 140 KPA, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego i tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiło się w nieprawidłowym ustaleniu, że informacje których dotyczy wniosek z dnia 13 czerwca 2014 roku (w zakresie pkt 1 i 2 wniosku) odnoszą się do konkretnego podatnika, w sytuacji gdy z treści przedmiotowego wniosku wynika jednoznacznie, że zmierzał on do ustalenia informacji oderwanych od danych konkretnego podatnika; i w konsekwencji 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 4 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy, wniosek skarżącej (w zakresie pkt 1 i 2 wniosku) nie zmierzał do ustalenia danych indywidualnych, lecz miał na celu ustalenie danych związanych z prawidłowością działania organów administracji publicznej, oderwanych od ściśle określonych podmiotów prywatnych i co więcej, związanych z majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Mając powyższe na względzie wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła, iż wobec tożsamości argumentacji zawartej w decyzjach Prezydenta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podtrzymuje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Ponadto podniosła, że pytania o przedmiot i podstawę opodatkowania, bez określenia konkretnych podatników (pkt 1 i 2 wniosku skarżącej), nie zmierzają do naruszenia tajemnicy skarbowej. Niezrozumiałe jest dla skarżącej na jakich podstawach faktycznych organy administracji opierają twierdzenia przeciwne. Jak bowiem naruszona może zostać tajemnica skarbowa chroniąca określonego podatnika, jeżeli wniosek nie zmierza do ustalenia żadnych danych, które umożliwiłyby jego identyfikację. Przedmiot i podstawa opodatkowania są bowiem kategoriami obiektywnymi, niezwiązanymi z konkretnymi podmiotami prawa. Uwzględniając powyższe, u podstaw zaskarżonej decyzji legły nieprawidłowe ustalenia organu, co do treści i zakresu wniosku skarżącej. Opierając się o to błędne ustalenie, w konsekwencji doszło do zastosowania przepisów prawa materialnego, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie z argumentacją zbieżną jak przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 13, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", służy realizacji konstytucyjnego prawa uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Znajduje ona zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniany jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Zakres przedmiotowy ustawy wyznacza art. 1 ust. 1 zawierający ogólnikową definicję informacji publicznej, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 udip stanowi otwarty katalog informacji, którym ustawodawca przypisał przymiot informacji publicznych. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarującą mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, publ. https:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza jej przepis art. 4 ust. 1, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). W świetle powyższego niewątpliwie wniosek skarżącej w zakresie pkt 1 i 2 dotyczy informacji publicznej, albowiem ma związek z majątkiem publicznym, tj. majątkiem jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Prezydent [...], jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest zaś organem szeroko rozumianej władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Prawo do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym. Ograniczenie tego prawa ustawodawca przewidział w szczególności w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 udip. W myśl art. 5 ust. 1, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W świetle regulacji określonej w art. 16 ust. 1 i 2 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...). W niniejszej sprawie organ odmówił udostepnienia informacji żądanej w pkt 1 i 2 wniosku z powołaniem się na tajemnicę skarbową. Stosownie do przepisu art. 293 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 .r, poz. 749 ze zm.), indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1. informacjach podatkowych przekazanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, 2. aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3. aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4. dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5. informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6. informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a. Mając powyższe na względzie nie sposób uznać, by wniosek zawierający zapytanie o przedmioty opodatkowania nieruchomości przy ul. [...], czy też o podstawę opodatkowania poszczególnych przedmiotów oraz o ich powierzchnie, dotyczył indywidualnych danych zawartych w deklaracjach, o których mowa w art. 293 § 1 bądź innych dokumentach wymienionych w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej. Rzeczone indywidualne dane podatników, płatników lub inkasentów to w szczególności dane osobowe (imiona, nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), PESEL, NIP, stan cywilny, osoby pozostające na ich utrzymaniu itp. Z tej przyczyny odmowa udostępnienia informacji podatkowej w zakresie punktu 1 i 2 wniosku nie mogła zostać oparta na ochronie tajemnicy skarbowej, a zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 udip, w związku z art. 293 Ordynacji podatkowej, mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ powinien mieć na względzie powyższe rozważenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 ust. 2 powołanej ustawy.