II SA/Po 59/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] 2013 r. nr [...] nakazał inwestorowi – Gminie B. – rozbiórkę kontenera metalowego o wymiarach 6,15 m x 2,4 m x 2,00 – 2,30 m., zlokalizowanego w m. Z., gm. B. (dz. nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 10 stycznia 2013 r. wszczął, postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ww. kontenera metalowego. W trakcie postępowania ustalił, iż: - przedmiotowy kontener został posadowiony na ww. działce przez Urząd Gminy B. w 1999r.; - brak jest wpisów potwierdzających uzyskanie przez Gminę B. pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia robót budowlanych dotyczących budowy przedmiotowego kontenera; - w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy B., część terenu działki nr [...] przeznaczony był pod zabudowę zagrodową, a dla przedmiotowego budynku nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie organu bezspornym jest fakt samowolnej budowy, przez Gminę B., przedmiotowego obiektu, co stanowi naruszenie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), określającego podstawową zasadę uzyskania pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, iż brak pozwolenia na budowę przedmiotowego kontenera obligował organ do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, opartego na procedurze określonej w art. 48 i następnych ustawy Prawo budowlane, w celu usunięcia skutków, jakie pojawiły się wraz z naruszeniem prawa. Wyjaśniono jednocześnie że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania. W przedmiotowej sprawie kontener o funkcji mieszkalnej stoi nieprzerwanie od daty jego posadowienia tj. od 1999r. W tej sytuacji organ wydał w dniu [...] 2013r., postanowienie nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którym zobowiązał Gminę B. do wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust 3. Prawa budowlanego. Inwestor mimo upływu terminu nie przedłożył wymaganych dokumentów co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego kontenera (art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B. podnosząc, iż niewłaściwie określono strony postępowania. Gmina B. potwierdziła zakup przedmiotowego kontenera i jego posadowienia na gruncie stanowiącym własność rodziny K.. Zgodnie z decyzją Wójta Gminu B. z dnia 17 czerwca 1999 r. oraz porozumieniem z dnia 25 marca 1999 r. zawartym między Zarządem Gminy B., a S. K. właścicielem przedmiotowego kontenera jest rodzina K.. Decyzją z dnia [...] 2013 r. o znaku [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności opisał przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, iż na gruncie Prawa budowlanego tj. art. 28 ustawy Prawo budowlane obowiązuje zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że zrealizowany przez inwestora tj. Gminę B. kontener metalowy o funkcji mieszkalnej nie zalicza się do żadnej z wskazanych w treści art. 29 Prawa budowlanego kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oprócz obiektu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt budowlany może zostać bowiem uznany, za tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia określonego w zgłoszeniu. Artykuł 3 pkt 5 Prawa budowlanego definiuje pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiektu kontenerowe. Przedmiotowy obiekt budowlany niewątpliwie jest obiektem kontenerowym, gdyż jego konstrukcja odpowiada konstrukcji tego typu obiektów. W ocenie organu powyższe konkluzje przemawiają za uznaniem, że zrealizowany przez inwestora obiekt budowlany zwolniony był w dacie budowy na mocy art. 29 ust. I pkt 12 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę datę posadowienia przedmiotowego kontenera metalowego o funkcji mieszkalnej w obecnym miejscu, czyli czerwiec 1999r. Zważywszy na upływ czasu, jaki nastąpił od daty posadowienia kontenera metalowego o funkcji mieszkalnej do dnia wszczęcia postępowania, obiekt ten stracił przymiot tymczasowości z racji trwania w tym samym miejscu dłużej niż to jest wskazane w treści art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego a więc ponad 120 dni. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował do zaistniałego stanu faktycznego treść art. 48 Prawa budowlanego, realizacja obiektu tymczasowego posadowionego w tym samym miejscu dłużej niż 120 dni wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorem przedmiotowego kontenera metalowego o funkcji mieszkalnej była Gmina B.. W toku prowadzonego postępowania podmiot zakwalifikowany przez organ I instancji, jako inwestor nigdy nie podważył tego ustalenia. Po stronie inwestora nie nastąpiło żadne następstwo prawne bądź przekształcenie i cały czas istnieje podmiot, który zrealizował obiekt budowlany- kontener metalowy o funkcji mieszkalnej w warunkach samowoli budowlanej. Biorąc pod uwagę fakt, że inwestor bez żadnych przeszkód faktycznych lub prawnych zrealizował obiekt na gruncie, do którego nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, należy uznać zaskarżoną decyzję organu I instancji za prawidłową, gdyż powyższe wskazywałoby na możliwość wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Organ I instancji kierując się treścią art. 52 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności nałożył obowiązki na inwestora zaistniałej samowoli budowlanej, jako sprawcę, który dysponuje realnymi możliwościami wykonania nałożonego na niego obowiązku. W ocenie organu odwoławczego inwestor dysponuje realnymi możliwościami i środkami aby nakaz ten wykonać. Z akt sprawy nie wynika, aby właściciele gruntu, na którym posadowiony jest obiekt uniemożliwiali inwestorowi wykonanie nałożonego nakazu. Ponadto zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie uregulowane w treści art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji podejmował działania umożliwiające inwestorowi spełnienie nałożonych na niego obowiązków. Wobec niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie miał prawnych możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzje wniosła Gmina B. podnosząc, iż nałożenie na Gminę obowiązku rozbiórki przedmiotowego kontenera nie jest możliwe, gdyż nie jest ona właścicielem tego obiektu, oraz nie posiada pisemnej zgody właściciela nieruchomości na wejście na grunt celem jego rozebrania. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż obiekt znajdujący się na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości Z. [...], gmina B. (dz. Nr [...]) nie jest trwale związany z gruntem. Powyższa okoliczność wynika wprost z treści protokołu kontroli z 16 lipca 2012 r. Stwierdzono w nim, że na przedmiotowej działce znajduje się między innymi kontener mieszkalny konstrukcji metalowej z dachem dwuspadowym, kryty papą o wymiarach 6,15x2,40 o wys. 2,0 – 2,3 m. Jest to przenośny obiekt kubaturowy, niezwiązany z gruntem. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 tej ustawy, tymczasowym obiektem budowlanym. Cytowana definicja wskazuje na dwa zespoły cech przesądzających, że dany obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54). Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy obiekt, nie będący trwale związany z gruntem, jest tymczasowym obiektem budowlanym. Zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29-31 tej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże, nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, LEX nr 510201). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest bowiem pogląd, że montaż obiektu tymczasowego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym wykonywanie obiektu w określonym miejscu może polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy co może dotyczyć w szczególności kontenerów, barakowozów, itp. (zob. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1545/07, z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 216/07). Stosownie zaś do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie, w sytuacjach gdy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana organ administracji winien uprzednio rozważyć inne przewidziane przez prawo możliwości i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych form reagowania na samowolę budowlaną. W szczególności we sytuacji gdy inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której przedmiotowy obiekt został posadowiony i nie jest też właścicielem samego obiektu, organ winien umożliwić wypowiedzenie się właścicielowi (właścicielom) obiektu, czy jest zainteresowany jego legalizacją. W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny kto obecnie (po śmierci Sabiny K.) jest właścicielem przedmiotowego kontenera mieszkalnego. W toku postępowania ustalono jedynie, że była nim Sabina K., która zmarła 22 lutego 2013r, nie zbadano, kto jest spadkobiercą wyżej wymienionej. Wydane przez organ w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 postanowienie (o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej) zostało skierowane nie do właścicieli, lecz do inwestora: Gminy B., która – co nie budzi wątpliwości – nie jest obecnie w żaden sposób prawnie związana z przedmiotowym kontenerem. Tak więc w kontekście powyższych faktów wydanie przedmiotowego postanowienia, bez umożliwienia wypowiedzenia się właścicielowi kontenera, czy jest zainteresowany jego legalizacją, było przedwczesne. Sąd podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 lutego 2002r, publ. na stronie internetowej http://www.orzeczenia-nsa.pl/), iż jakkolwiek z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być skierowana do inwestora, właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, to stwierdzić należy, iż nawet wówczas, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, to stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione /art. 47 i art. 48 Kc/. Osobną kwestią jest okoliczność kto w przedmiotowej sprawie powinien być adresatem decyzji o rozbiórce przedmiotowego kontenera, przy założeniu, iż jego właściciel nie będzie zainteresowany legalizacją tego obiektu. Sąd nie podzielił w tym zakresie argumentacji skarżącej Gminy. Niewątpliwie w sytuacji gdy postępowanie legalizacyjne dotyczy obiektu, od którego posadowienia upłynął już znaczny okres, a inwestor nie jest już z tym obiektem powiązany, ani nie jest zainteresowany jego legalizacją, należy rozważyć skierowanie decyzji o rozbiórce obiektu do jego właściciela. Byłoby to tym bardziej zasadne gdyby właściciel obiektu (nieruchomości) nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności rozbiórkowych. Ustawodawca w art. 52 p.b. przewidział jednak sytuacje, gdy decyzja taka może zostać skierowana do innych podmiotów, w tym do inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionuje się możliwości skierowania nakazu rozbiórki do inwestora niebędącego właścicielem działki na której zrealizowano określoną inwestycję, (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001r. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę nakazu rozbiórki jest ustalenie przed wydaniem decyzji czy właściciel nieruchomości wyraża zgodę na udostępnienie inwestorowi swojej nieruchomości w celu wykonania czynności rozbiórkowych, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Nie budzi wątpliwości, iż inwestorem jest podmiot, który organizuje i finansuje budowę. To właśnie Gmina B. podarowała S. K. przedmiotowy kontener i to Gmina zleciła i pokryła koszty posadowienia tego obiektu, tak więc Gmina B. była inwestorem w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). W niniejszej sprawie podarowanie i posadowienie przez Gminę B. kontenera S. K. nastąpiło jako pomoc wyżej wymienionej, w związku z pożarem jej domu. Kontener miał zapewnić rodzinie wyżej wymienionej lokum na czas remontu domu. Niewątpliwie działanie Gminy polegające na posadowienia kontenera bez stosownego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną. W aktach brak jest informacji ażeby właściciel (właściciele) nieruchomości na której kontener postawiono, został pouczony o fakcie samowoli i jej konsekwencjach prawnych. W tym stanie rzeczy pomoc dla pogorzelców z upływem czasu spowodowała dla nich kłopot w postaci znajdującego się na przedmiotowej działce obiektu, co do którego mieli prawo przypuszczać, że został posadowiony zgodnie z prawem, skoro dokonała tego Gmina B. Reasumując zdaniem Sądu w konkretnym stanie faktycznym zasadnym było przekonanie orzekających w sprawie organów o celowości skierowania nakazu rozbiórki do inwestora czyli Gminy B. Jak wskazano powyżej organy nie ustaliły jednak kto w chwili obecnej jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest kontener mieszkalny, nie ustaliły czy właściciel (właściciele) są zainteresowani legalizacją obiektu i czy w przypadku braku takiej woli właściciel (właściciele) wyrazi zgodę na udostępnienie inwestorowi nieruchomości w celu dokonania rozbiórki (usunięcia) kontenera. Powyższe braki stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych przez organy obu instancji decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 2013r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji winien uzupełnić postępowanie zgodnie z przedstawionymi powyżej wytycznymi Sądu. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.