II SA/Wa 289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spraw.), Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi I.Z. na niewykonanie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 186/13 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego I. Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, I. Z. (dalej jako skarżący) zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie: – wszystkich numerów telefonów komórkowych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją, kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją, dysponuje poszczególnymi numerami. Komu numer został przydzielony, – wszystkich numerów telefonów stacjonarnych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją, kto z mienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją, dysponuje poszczególnymi numerami. Komu numer został przydzielony, – wszystkich nazw i numerów komunikatorów internetowych będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją, kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją, dysponuje tym komunikatorem. Komu aplikacja została przydzielona, – wszystkich adresów poczty elektronicznej będących w dyspozycji Zakładu wraz z informacją, kto z imienia i nazwiska oraz wykonywaną funkcją, dysponuje tym adresem. Kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za obsługę aplikacji. Ponadto skarżący zażądał udzielenia informacji, czy organ prowadzi kontrolę połączeń oraz ich kosztów z powyższych urządzeń lub aplikacji, a jeśli tak, to w jaki sposób oraz jaki był ogólny koszt związany z wykorzystaniem środków łączności wykorzystywanych przez organ. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia 15 marca 2013 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W kolejnym piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. organ wskazał, że ZUS prowadzi kontrolę kosztów połączeń telefonicznych zarówno ze służbowych telefonów stacjonarnych, jak i komórkowych na podstawie faktur i bilingów, które operatorzy przesyłają po zakończeniu każdego adresu rozliczeniowego. Raport z kosztów jest prowadzony w systemie księgowym SAP. Organ poinformował nadto, że dysponuje także systemem bilingowym i taryfikacyjnym umożliwiającym monitorowanie bieżących kosztów telefonicznych połączeń abonentów. Koszty ponoszone przez Zakład (Centralę ZUS oraz 43 Oddziały) na telefonię stacjonarną oraz komórkową kształtują się na poziomie 12 mln zł brutto rocznie. W zakresie przekazania numerów telefonów ZUS wraz z przyporządkowanymi nazwiskami pracowników organ podtrzymał swoje stanowisko, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie I. Z. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w punkcie pierwszym wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 186/13, zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku ww. z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret pierwsze, tiret drugie, tiret trzecie, tiret czwarte – w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do numerów telefonów komórkowych, telefonów stacjonarnych, komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponujących posiadają przymiot informacji publicznej. Istotne bowiem jest to, że skarżący żąda udostępnienia informacji dotyczących telefonów, komunikatorów i poczty elektronicznej pozostających w dyspozycji Zakładu, co oznacza, że wskazane urządzenia i środki komunikacji, mają charakter służbowy i są narzędziami wykorzystywanymi do realizacji powierzonych Zakładowi zadań, czyli mających charakter publiczny. Zadania te realizują natomiast konkretni pracownicy Zakładu, którym zostały przydzielone w tym celu do dyspozycji telefony, komunikatory internetowe i poczta elektroniczna. Można zatem uznać, że żądana przez skarżącego informacja mieści się w informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Ocenę tę można także wywieść z postanowień art. 5 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Niewątpliwe jest zaś w sprawie, że telefony zakupione ze środków publicznych, stanowią własność publiczną. Także korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej wiąże się z opłatami ponoszonymi ze środków publicznych. Informacja o majątku publicznym powinna obejmować dane o ruchomościach, nieruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Wyd. 2 LexisNexis, str. 124-125). Istotne przy tym jest także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W konkluzji uzasadnienia Sąd podkreślił, że żądane przez skarżącego informacje podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast ich udzielenie może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu ograniczenie to występuje także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W piśmie z dnia 25 października 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawo do informacji publicznej powinno podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie numerów telefonów komórkowych pracowników dysponujących telefonem komórkowym po godzinach pracy Zakładu może doprowadzić do naruszenia ich prywatności. Odnośnie numerów telefonów służbowych, wypowiadał się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, iż to pracodawca zawsze decyduje o tym, który urzędnik jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu urzędu z podmiotami z zewnątrz. Zasada ta według GIODO odnosi się do wszystkich sytuacji związanych z udostępnianiem informacji o numerach służbowych pracowników. Dane teleadresowe Centrali Zakładu i jej komórek organizacyjnych są udostępnione na stronie internetowej www.zus.pl. Na stronie znajdują się też numery telefonów do kontaktów z ZUS za pośrednictwem COT. Również informacje dotyczące komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponującymi nie zostaną udostępnione, ponieważ również w tym przypadku pracodawca powinien decydować, który z pracowników jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu zakładu. W piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. I. Z. wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SAB/Wa 186/13. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. I. Z. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie niewykonania wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. II SAB/Wa 186/13 i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par 6 P.p.s.a., czyli dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanie przez Prezesa GUS oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu I. Z. wskazał, że do dnia wniesienia skargi wyrok nie został wykonany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] października 2013 r. organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji, którą skarżący otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrywana w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem wniesionej skargi jest żądanie wymierzenia organowi grzywny wobec niewykonania wyroku Sądu na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Natomiast z ust. 6 tego przepisu wynika, iż grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Istota skargi wszczynającej to postępowanie sprowadza się zatem do zapewnienia skuteczności wyroków sądów administracyjnych nie tylko poprzez dyscyplinowanie organu do podjęcia stosownych działań, jeżeli bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania była przedmiotem kontroli sądu, ale także w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności poprzez ukaranie organu za prowadzenie postępowania mimo upływu terminu określonego w ustawie, w tym przypadku w ustawie o dostępie do informacji publicznej – art. 13 ustawy. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z ww. warunku skarżący się wywiązał, bowiem dwukrotnie wzywał organ do wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r., poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Organ po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie wystosował do skarżącego pismo informujące go, że powyższe informacje publiczne powinny podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie numerów telefonów komórkowych pracowników dysponujących telefonem komórkowym po godzinach pracy Zakładu może doprowadzić do naruszenia ich prywatności. Odnośnie numerów telefonów służbowych, wypowiadał się Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, iż to pracodawca zawsze decyduje o tym, który urzędnik jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu urzędu z podmiotami z zewnątrz. Zasada ta według GIODO odnosi się do wszystkich sytuacji związanych z udostępnianiem informacji o numerach służbowych pracowników. Dane teleadresowe Centrali Zakładu i jej komórek organizacyjnych są udostępnione na stronie internetowej www.zus.pl. Na stronie znajdują się też numery telefonów do kontaktów z ZUS za pośrednictwem COT. Również informacje dotyczące komunikatorów internetowych, adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponującymi nie zostaną udostępnione, ponieważ również w tym przypadku pracodawca powinien decydować, który z pracowników jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu Zakładu. Wobec takiego stanowiska organu wskazać należy, że w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej, strona wnioskująca o taką informację, jeżeli pozostaje w przekonaniu, że żądane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Rozpoznając taką skargę sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie sąd ten ma obowiązek stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, czy organ ten z powyższego obowiązku wywiązał się w nakazanym prawnie terminie. Inaczej mówiąc, sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji, może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Skarżący wobec bezczynności Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, skierował skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w pkt 1 wyroku zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r w zakresie tiret pierwsze, tiret drugie, tiret trzecie, tiret czwarte wniosku. Wobec jednoznacznego wypowiedzenia się przez Sąd co do charakteru wnioskowanej informacji i zaliczenia jej do informacji publicznej, organ obowiązany jest albo udzielić informacji – co przybiera formę czynności materialno-technicznej, albo wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji, gdy stwierdzi, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy. Postępowanie może również zostać umorzone w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nie zawiera tych minimum niezbędnych elementów i nie może być uznawane za decyzję. Wymierzając grzywnę w wysokości 1000 zł Sąd miał na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, uznając, że stanowisko organu wynikało z nieprawidłowego odczytywania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 186/13. W ocenie Sądu grzywna w takiej wysokości, będzie adekwatną karą finansową do stopnia zaniedbania organu i stanowić będzie należytą sankcję za naruszenie prawa skarżącego do otrzymywania informacji publicznej w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Grzywna, zgodnie z dyspozycją art. 154 § 1 P.p.s.a., została nałożona na Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot zobowiązany – mocą wyroku Sądu – do rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd stwierdził nadto, że bezczynność organu po wydaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. Za uznaniem, że prowadzone postępowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia okoliczność, iż brak wykonania wyroku był spowodowany błędnym przekonaniem, iż żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.